W postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji na podstawie art. 7 ust. 3 in fine OchrZwU19 (obecnie:
OchrZwU) organizacja społeczna, której statutowym celem jest ochrona zwierząt, a której upoważniony
przedstawiciel odebrał zwierzę i zawiadomił o tym wójta (burmistrza, prezydenta miasta), posiada status
strony w rozumieniu art. 28 KPA.
Tak uznał NSA w uchwale z 24.2.2020 r. (II OPS 2/19, 
) w wyniku rozpoznania wniosku Prokuratora
Generalnego o podjęcie uchwały składu siedmiu sędziów wyjaśniającej przepisy prawa, których stosowanie
wywołano rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uchwała została podjęta na podstawie
przepisu art. 15 § 1 pkt 2 PostAdmU.
Wniosek Prokuratora Generalnego
W uzasadnieniu wniosku Prokurator Generalny wskazał, że art. 7 ust. 3 OchrZwU19 dotyczy tzw. interwencyjnego
trybu czasowego odebrania zwierzęcia. W przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie
zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu, policjant, strażnik gminny,
lub upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt,
odbiera zwierzę, zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia przez ten
organ decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia. W sytuacji, o której stanowi art. 7 ust. 3 OchZwU19 odebranie
zwierzęcia następuje w drodze czynności faktycznych jeszcze przed wydaniem decyzji, która następczo sankcjonuje
zaistniały stan faktyczny. Do wszczęcia postępowania dochodzi na wniosek w postaci zawiadomienia organu
o odebraniu zwierzęcia przez podmiot, który dokonał tej czynności. Decyzja o czasowym odebraniu zwierzęcia ma
charakter deklaratoryjny, a moc obowiązująca tej decyzji sięga do momentu, w którym nastąpiło faktyczne jego
odebranie.
Status strony w postępowaniu w przedmiocie czasowego odebrania zwierzęcia przysługuje jego właścicielowi lub
opiekunowi. W orzecznictwie sądowym zaistniała natomiast rozbieżność co do statusu organizacji społecznej
w postępowaniu, o którym stanowi art. 7 ust. 3 in fine OchrZwU19. Przede wszystkim istnieje rozbieżność, czy
organizacji społecznej, której upoważniony przedstawiciel w drodze czynności faktycznej dokonał odebrania
zwierzęcia, a następnie wystąpił do organu z zawiadomieniem o dokonaniu tej czynności, przysługuje status strony
w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia, czy też podmiot ten może
wyłącznie wnosić o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony.
Prokurator Generalny przywołał we wniosku liczne orzecznictwo administracyjne dotyczące sytuacji prawnej
organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym, uznawanych raz za stronę postępowania, a raz za
uczestnika na prawach strony.
Stanowisko NSA
NSA w pisemnym uzasadnieniu uchwały wskazał, że dyspozycja normy art. 7 ust. 1 OchrZwU19 upoważnia wójta
(burmistrza, prezydenta miasta) do wydania decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia właścicielowi lub opiekunowi
w razie stwierdzenia, iż doszło do znęcania się nad zwierzęciem. Zgodnie natomiast zgodnie z art. 7 ust. 3
OchrZwU19, w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego
właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu, policjant, strażnik gminny lub upoważniony przedstawiciel
organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, odbiera mu zwierzę,
zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia decyzji w przedmiocie
odebrania zwierzęcia. Sytuacja określona w art. 7 ust. 3 OchrZwU19 jest zasadniczo odmienna od tej, o której mowa
w art. 7 ust. 1 OchrZwU19. Różnica polega na tym, że w art. 7 ust. 1 OchrZwU19 chodzi o uzasadnione podejrzenie
znęcania się nad zwierzęciem, wobec czego składający informację (Policja, straż gminna, lekarz weterynarii,
przedstawiciel organizacji społecznej) nie ma przymiotu strony postępowania. Inaczej jest w sytuacji określonej w art.
7 ust. 3 OchrZwU19, ponieważ została już dokonana czynność faktyczna w postaci odebrania zwierzęcia. Decyzja
wydana w trybie art. 7 ust. 3 OchrZwU19 jest decyzją następczą, ponieważ stanowi szczególny rodzaj decyzji, która
zostaje wydana, gdy zwierzę zostało już faktycznie odebrane. Organ zobligowany jest wówczas do oceny, czy
w momencie odebrania zwierzęcia właścicielowi, wystąpiły ustawowe przesłanki tej czynności.
Norma z art. 7 ust. 3 OchrZwU19 pozwala na wyodrębnienie dwóch etapów procedury odebrania zwierzęcia
właścicielowi lub opiekunowi przez wskazane w art. 7 ust. 3 OchrZwU19 podmioty. W pierwszej kolejności,
podmiot ten odbiera zwierzę, jeżeli stwierdzi zaistnienie szczególnych okoliczności, niecierpiących zwłoki.



Upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej dokonuje czynności władczej (imperium), skierowanej w sposób
bezpośredni do sfery prawnej właściciela lub opiekuna zwierzęcia. Czynność tę należy zakwalifikować do sfery
ingerencji administracji, o charakterze policji administracyjnej. Ten etap „procedury” odebrania zwierzęcia pozwala na
samoistne przyjęcie, że organizacja społeczna będzie posiadała interes prawny w toczącym się następnie
postępowaniu administracyjnym. W takim bowiem wypadku, policjant i strażnik gminny działają jako funkcjonariusze
publiczni, natomiast takiego statusu nie posiada przedstawiciel organizacji społecznej. Wszystkie te podmioty działają
z upoważnienia ustawy i w celu ochrony interesu nadrzędnego (w tym wypadku ochrony zwierząt), natomiast
nałożenie tego rodzaju obowiązków na przedstawiciela organizacji społecznej świadczy o indywidualnym,
konkretnym, aktualnym i sprawdzalnym obiektywnie interesie prawnym tej organizacji w postępowaniu
administracyjnym, które zostanie następnie wszczęte.
NSA w swojej analizie odwołał się do przepisów ZapSzkodŚrodU. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ZapSzkodŚrodU, organ
ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia
szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Nie oznacza to jednak, że każdy zgłaszający niejako automatycznie
uzyskuje w takiej sprawie status strony postępowania. Jednocześnie jednak ustawodawca w art. 24 ust. 6
ZapSzkodŚrodU zastrzegł, że organizacja ekologiczna dokonująca zgłoszenia, na podstawie którego wszczęto
postępowanie, ma prawo uczestniczyć w tym postępowaniu na prawach strony. W takiej sytuacji przepisy
jednoznacznie przewidują udział organizacji społecznej (w tym przypadku organizacji ekologicznej) dokonującej
zgłoszenia w postępowaniu wszczętym na podstawie tego zgłoszenia. Oznacza to, że organizacja ekologiczna nie
posiada w tym postępowaniu interesu prawnego, natomiast ustawodawca uznając za uzasadnione zapewnienie
organizacji ekologicznej udziału w postępowaniu, zwolnił tę organizację z obowiązku wystąpienia z wnioskiem
w trybie art. 31 § 2 KPA. Tego rodzaju regulacji OchrZwU19 nie zawiera. Zasadnicza różnica między tymi
regulacjami, przesądzająca o konieczności odrębnego ich traktowania, wynika z tego, że w przypadku szkody
w środowisku żaden przepis prawa materialnego nie nakłada na organizację ekologiczną dokonania zgłoszenia
szkody w środowisku, tak jak w odniesieniu do organizacji społecznych zajmujących się ochroną zwierząt czyni to
OchrZwU.
Po interwencyjnym odebraniu zwierząt dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego, zmierzającego do
wydania przez właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) decyzji administracyjnej. Celem tego postępowania
jest zbadanie, czy w momencie odebrania zwierzęcia zachodziły przesłanki, które pozwalały na dokonanie tej
czynności. Organizacja społeczna, której upoważniony przedstawiciel dokonał czynności powinna mieć prawo
dowodzenia, że zagrożenie życia lub zdrowia zwierzęcia istniało w chwili odebrania zwierzęcia. Trudno bowiem sobie
wyobrazić sytuację, w której za prawidłowe można uznać postępowanie dowodowe w postępowaniu toczącym się
w trybie art. 7 ust. 3 OchrZwU19, jeżeli ustalenia organu opierałyby się tylko na wyjaśnieniach właściciela zwierząt.
Przepis art. 7 ust. 3 OchrZwU19 zawiera więc treść pozwalającą na rekonstrukcję normy o charakterze
prawnomaterialnym, która przyznaje organizacji społecznej interes prawny w postępowaniu toczącym się na skutek
interwencyjnego odebrania zwierzęcia. Norma ta niewątpliwie kształtuje przesłanki odbioru zwierzęcia oraz podstawę
wydania decyzji w tym przedmiocie przez właściwy organ, a ponadto nakłada na organizację społeczną określone
obowiązki.
Wójt (burmistrz, prezydent miasta), nie musi wydać decyzji o odebraniu zwierzęcia przewidzianej w art. 7 ust. 1
OchrZwU19, ale w takiej sytuacji oznaczałoby to, że w jego ocenie, działanie polegające na odebraniu zwierzęcia
przez podmiot wskazany w art. 7 ust. 3 OchrZwU19, było bezprawne i stanowiło ingerencję w cudzą własność.
Dlatego również podmiot wskazany w art. 7 ust. 3 OchrZwU19 ma interes prawny, (a nie tylko faktyczny), aby wójt
(burmistrz, prezydent miasta) potwierdził, że dokonanie przez ten podmiot odebrania zwierzęcia było zgodne
z prawem. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) może nie wydać decyzji o odebraniu zwierzęcia uznając, że nie
zachodził przypadek niecierpiący zwłoki, nie było zagrożone życie ani zdrowie zwierzęcia.
Dalszym argumentem za uznaniem organizacji społecznej jako strony postępowania administracyjnego
w przedmiocie czasowego odebrania zwierzęcia w trybie interwencyjnym jest to, że organizacja społeczna mogła
ponieść koszty związane z czynnością odebrania zwierzęcia (np. koszty transportu), jego utrzymaniem oraz
leczeniem, jeśli było konieczne. Odmowa zatwierdzenia tej czynności przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta),
a więc wydanie decyzji negatywnej, wyłącza możliwość odzyskania poniesionych wydatków.
W uzasadnieniu do uchwały NSA w sposób bardzo wnikliwy dokonał porównania sytuacji prawnej podmiotów
działających w podstawie na podstawie przepisu art. 28 KPA oraz art. 31 § 2 i 3 KPA. Problem interesu prawnego
w prawie administracyjnym jest jednym z trudniejszych problemów praktycznych. Argumentacja z uchwały może być
przydatna dla oceny istnienia interesu prawnego danego podmiotu w innych postępowaniach administracyjnych.
Uchwała w sposób jednoznaczny oczywiście rozstrzyga o pozycji organizacji społecznej w postępowaniu
administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 7 ust. 3 OchrZwU19 (i obecnie OchrZwU).
Uchwała (7) NSA z 24.2.2020 r., II OPS 2/19