Doręczenie decyzji administracyjnej w formie publicznego obwieszczenia w trybie art. 49a KPA nie dotyczy
inicjatora postępowania administracyjnego i adresata decyzji (inwestora). Organ administracji publicznej ma
obowiązek doręczyć decyzję wnioskodawcy na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej,
nawet jeżeli zawiadamia strony o wydaniu decyzji w drodze publicznego obwieszczenia - orzekł Wojewódzki
Sąd Administracyjny w Gdańsku (wyrok z 18.12.2019 r., II SA/Gd 355/19).
Istota sporu
W rozpoznawanej sprawie Skarżąca (inwestor) złożyła wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie
pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji - Starosta Powiatowy, po ustaleniu że liczba stron postępowania
znacznie przekracza 20, poinformował strony, w tym Skarżącą, że dalsze zawiadomienia o decyzjach i innych
czynnościach organu będą następowały w formie publicznego obwieszczenia, tj. na tablicy ogłoszeń Starostwa
Powiatowego, tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Starosty. Następnie (23.1.2019
r.) Starosta wydał decyzję w przedmiocie wniosku Skarżącej. Informacja o wydaniu ww. rozstrzygnięcia została
umieszczona na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego oraz w BIP Starostwa 24.1.2019 r., zaś na tablicy ogłoszeń
Urzędu Miasta oraz w BIP Urzędu Miasta – 29.1.2019 r. Odwołanie od ww. decyzji zostało nadane 1.3.2019 r.
Natomiast, na wniosek Skarżącej, ww. decyzja została jej doręczona 6.5.2019 r., a odwołanie od niej wniesiono
20.5.2019 r. W odniesieniu do niego Wojewoda postanowieniem z 1.7.2019 r. stwierdził niedopuszczalność
odwołania, a Skarżąca (inwestor) złożyła skargę administracyjną.
Skarga do WSA
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej - Wojewody. Zarzuciła
naruszenie m.in. art. 40 § 2 w zw. z art. 39 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.
z 2020 r. poz. 256, dalej: KPA) poprzez ich niezastosowanie, gdyż decyzja powinna zostać jej doręczona w sposób
indywidualny.
Odpowiedź na skargę do WSA
Wojewoda, w odpowiedzi na skargę do WSA w Gdańsku, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte
w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził
co prawda, że organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie powinien doręczyć decyzję inwestorowi na piśmie,
to jednak nie przesądza to o nieskuteczności doręczenia w formie obwieszczenia. Inwestor został bowiem - jak
wskazał Wojewoda - poinformowany o takiej możliwości pismem, z którym się zapoznał. Dlatego też powinien mieć
na uwadze, że decyzja może zostać dostarczona w sposób zgodny z art. 49a KPA i to na nim ciążył obowiązek
śledzenia stosownych tablic ogłoszeń.
Publiczne obwieszczenie
Stosownie do treści art. 49a KPA poza przypadkami, o których mowa w art. 49 KPA (czyli w sytuacjach
przewidzianych w przepisie szczególnym), organ może dokonywać zawiadomienia o decyzjach i innych
czynnościach organu administracji publicznej w formie, o której mowa w art. 49 § 1 KPA, jeżeli w postępowaniu
bierze udział więcej niż dwadzieścia stron. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, zawiadomienie jest w takim
przypadku skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony
sposób. Do zawiadomienia stosuje się przepis art. 49 § 2 KPA, który stanowi, że dzień, w którym nastąpiło publiczne
obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się
w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za
dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne
ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej.
Stanowisko WSA w Gdańsku
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, że organ pierwszej instancji, biorąc pod
uwagę ilość stron niniejszego postępowania (około 70), zdecydował się na zastosowanie możliwości doręczenia,
opisanej w cytowanym wyżej art. 49a KPA. Zdaniem WSA w Gdańsku skorzystanie z rozwiązania przewidzianego
w ww. przepisie było w niniejszej sprawie co do zasady dopuszczalne.
Sąd rozstrzygający podkreślił, iż zastosowanie tej możliwości wiąże się jednak z pewnymi ograniczeniami,
wynikającymi z odstępstwa od zasady zindywidualizowanego doręczania pism w postępowaniu administracyjnym,
których organ odwoławczy nie uwzględnił w okolicznościach niniejszej sprawy, a na które zwróciła uwagę Skarżąca.



W ocenie WSA w Gdańsku, należy podkreślić, że odstąpienie od zasady zindywidualizowania doręczenia pism na
rzecz ich doręczenia w trybie ogłoszenia publicznego musi być postrzegane przez pryzmat przyznania słabszych
gwarancji procesowych stron postępowania w stosunku do gwarancji przyznanych na zasadach ogólnych.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że cel zastosowania analizowanej instytucji - przyspieszenie
i ułatwienie prowadzenia postępowania administracyjnego, w którym występuje bardzo duża liczba stron - nie stoi na
przeszkodzie indywidualnemu doręczeniu decyzji podmiotowi najbardziej zainteresowanemu w sprawie –
wnioskodawcy (inwestorowi) na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Zatem - zgodnie ze
stanowiskiem przyjętym przez WSA w Gdańsku w niniejszej sprawie - przyjąć należy, że doręczenie decyzji
administracyjnej w formie publicznego obwieszczenia w trybie art. 49a KPA nie dotyczy inicjatora
postępowania administracyjnego i adresata decyzji (inwestora). Nawet jeżeli organ, w oparciu o przepis
szczególny lub art. 49a KPA (po nowelizacji, która weszła w życie 1.7.2017 r.), zawiadamia strony o wydaniu
decyzji w drodze publicznego obwieszczenia, to ma ponadto obowiązek doręczyć decyzję wnioskodawcy na
piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, nawet jeżeli przepis szczególny takiego
doręczenia nie przewiduje. Powyższe znajduje potwierdzenie w dotychczasowych orzecznictwie sądów
administracyjnych (postanowienie NSA z 10.11.2016 r., II OZ 1297/16).
Wybór formy doręczenia
WSA w Gdańsku uznał, że jeśli organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego niektórych
czynności w stosunku do inwestora dokonywał indywidualnie (np. doręczenie postanowienia o zawieszeniu
postępowania), a innych w trybie art. 49a KPA, to uzasadniony staje się zarzut naruszenia powołanego przepisu
i wprowadzenia w błąd strony inicjującej postępowanie poprzez brak doręczenia jej rozstrzygnięcia o istocie sprawy
w sposób indywidualny.
W doktrynie wskazuje się, na co zwrócił uwagę WSA w Gdańsku, że skorzystanie przez organ z uregulowanej w art.
49a KPA możliwości zastąpienia doręczenia tradycyjnego lub elektronicznego zawiadomieniem publicznym powinno
być konsekwentne. Niedopuszczalne jest doręczanie niektórych pism stronom w formie tradycyjnej, a innych
poprzez zawiadamianie publiczne, chyba że taka niejednorodność form doręczenia wynikałaby z wyraźnego
przepisu ustawy.
Rozstrzygnięcie WSA
W konsekwencji przyjęcie powyżej zaprezentowanego stanowiska prowadzi do wniosku, iż doręczenie decyzji organu
pierwszej instancji w stosunku do Skarżącej w formie publicznego obwieszczenia nie było skuteczne. W ocenie WSA
w Gdańsku skutek doręczenia decyzji nastąpił dopiero wraz z doręczeniem Skarżącej tej decyzji w sposób
indywidualny, tj. 6.5.2019 r. Zatem, dopiero wówczas rozpoczął swój bieg w odniesieniu do Skarżącej termin do
wniesienia odwołania, który upłynął z dniem 20.5.2019 r. (wtedy też Skarżąca wniosła odwołanie). Wobec
powyższego, Sąd rozstrzygający uznał zarzuty skargi w tym zakresie za w pełni uzasadnione, a następnie orzekł
o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. W praktyce oznacza to, że organ odwoławczy zobowiązany będzie
rozpoznać merytorycznie wniesione przez Skarżącą odwołanie.
Jak podkreśla się w doktrynie, istotą instytucji doręczenia przez obwieszczenie z art. 49 KPA jest to, by informacja
o pewnej czynności procesowej, podejmowanej przez organ administracji publicznej, w ramach konkretnego
postępowania administracyjnego, została ogłoszona w sposób zapewniający łatwy, publiczny dostęp do niej, a tym
samym w sposób zapewniający stronie możliwość łatwego (tzn. niewymagającego ponad standardowego nakładu sił
i środków) zapoznania się z jej treścią. Co więcej, wskazuje się, że przepis ten wprowadza tzw. fikcję doręczenia.
Skuteczność doręczenia przez obwieszczenie nie jest bowiem uwarunkowana faktycznym dotarciem ogłaszanej
treści do jej adresata. W oparciu o art. 49 KPA strony postępowania są jedynie zawiadamiane o tym, że została
wydana decyzja, nie zaś o samej jej treści. Zatem, zapoznanie się z treścią decyzji wiąże się z koniecznością
dokonania przez zainteresowany podmiot czynności faktycznych. W praktyce oznacza to - co wynika także
z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych (wyrok WSA w Bydgoszczy z 8.7.2015 r., II SA/Bd
345/15, 
), że podmiot taki jest w gorszej sytuacji procesowej od sytuacji tej strony postępowania, której
decyzja zostaje doręczona bezpośrednio (lub na skutek doręczenia zastępczego).

Jednocześnie podkreśla się, że ten specyficzny sposób doręczania pism znajduje zastosowanie w postępowaniu
administracyjnym wyłącznie w sytuacji istnienia dodatkowej – w relacji do art. 49 KPA – podstawy prawnej.
Możliwość taka musi być zatem wprost przewidziana w treści przepisu rangi ustawowej. Z taką sytuacją mamy do
czynienia w stanie faktycznym rozpatrywanym przez WSA w Gdańsku. Przykładem szczególnej podstawy prawnej
dla zastosowania instytucji doręczenia przez obwieszczenie jest bowiem art. 5a ustawy z 7.7.1994 r. Prawo
budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), zgodnie z którym, w przypadku budowy obiektu liniowego, którego
przebieg został ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także wykonywania innych robót
budowlanych dotyczących obiektu liniowego, gdy liczba stron w postępowaniu przekracza 20, stosuje się przepis art.
49 KPA.



wyrok WSA w Gdańsku z 18.12.2019 r., II SA/Gd 355/19