Celu wywłaszczenia nieruchomości, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja
infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych i usługowych oraz urządzeń towarzyszących
takich jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia, czy też pozostawienie terenów zielonych. Osiedle
mieszkaniowe obejmuje bowiem również jego infrastrukturę techniczną i urządzenia służące mieszkańcom.
Przy rozpoznawaniu wniosków zwrotowych konieczne jest uwzględnienie specyfiki sytuacji, w której doszło
do pozbawienia osoby dawniej uprawnionej do nieruchomości, to czy zawarto umowę czy wydano decyzję
wywłaszczeniową przekłada się na możliwości w szczegółowym ustaleniu przeznaczenia objętych wnioskiem
zwrotowym działek – wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny.
Stan faktyczny
W 1972 r. M.Z. i S.G. zbyli nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z 12.3.1958 r. o zasadach
i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j.: Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64; dalej jako: WywłNierU). Celem
wywłaszczenia była budowa kompleksowo zaprojektowanego osiedla mieszkaniowego. Na wniosek spadkobierców
byłych właścicieli Starosta K. orzekł o zwrocie nieruchomości, z uwagi na fakt, że na obszarze przeznaczonym pod
usługi oświaty i mieszkalnictwo wysokie, przez ponad 20 lat nie powstała żadna infrastruktura osiedlowa związana
z tymi celami, przeważająca część nieruchomości wykorzystywana jest jako boisko do gry w piłkę nożną, natomiast
pozostała część terenu została zagospodarowana pod pawilony handlowo-usługowe wybudowane przez prywatnego
inwestora. Wojewoda M. uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe,
o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także
wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla, jak również inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym
pozostawienie terenów zielonych. Podkreślono przy tym, że w przypadku realizacji dużej inwestycji, na
poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu,
stanowiących o realizacji osiedla, w następstwie czego przy faktycznie zrealizowanej inwestycji może dochodzić do
zmiany sposobu wykorzystania części takiej nieruchomości, która to zmiana nie będzie jeszcze oznaczać zmiany
celu wywłaszczenia, a jedynie jego modyfikację, a więc zmianę wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości
w zakresie obejmującym cel wywłaszczenia, a nie zmianę samego celu wywłaszczenia.
Stanowiska WSA i NSA
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że w sprawie znajduje
zastosowanie wyrok Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok TK z 13.3.2014 r., P 38/11, 
), zgodnie z którym
nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji
o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja
inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. W ocenie Sądu zagospodarowanie spornej
nieruchomości wchodzi funkcjonalnie i strukturalnie w skład takiego zorganizowanego terenu, który odpowiada
pojęciu osiedla mieszkaniowego. Za realizację celu wywłaszczenia można uznać inwestycję polegającą na budowie
tymczasowych pawilonów handlowo-usługowych, wykonaną przez prywatnego inwestora oraz okoliczności
wykorzystania przez mieszkańców części nieruchomości na tereny zielone - boisko do gry w piłkę oraz plac zabaw.
Z punktu widzenia uzupełnienia funkcji osiedla mieszkaniowego nie jest istotny charakter prawny inwestora, tylko
fakt, czy oceniania inwestycja służy osiedlu mieszkaniowemu i jest z nim powiązana funkcjonalnie.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu podkreślono, że choć skutek w postaci
wywłaszczenia nieruchomości jest ten sam, niezależnie od tego, czy doszło do niego w drodze decyzji
administracyjnej, czy na skutek czynności prawnej, określonej w art. 6 WywłNierU, to przy rozpoznawaniu wniosków
o zwrot nieruchomości zwrotowych konieczne jest uwzględnienie specyfiki tych sytuacji, z uwagi na to, że wniosek
o wszczęcie postępowania przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie był dokumentem mocno sformalizowanym,
zaś umowa nie zawierała opisu celu wywłaszczenia. Okoliczność ta ma istotny wpływ na ustalenie przeznaczenia
przejętej nieruchomości. Wywłaszczenie na cel budowy osiedla mieszkaniowego stanowi specyficzną sytuację,
bowiem tak określony cel wywłaszczenia może mieścić w sobie wiele funkcji, jakie takie osiedle powinno spełniać.
Dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia nie można odnosić się jedynie do stopnia zagospodarowania
gruntu, którego dotyczy żądanie zwrotu, ale należy potraktować go jako część zorganizowanego zespołu
obiektów składających się na inwestycję. W przypadku realizacji dużej inwestycji, na poszczególnych jej
etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu,
stanowiących o realizacji osiedla. W przypadku planowania inwestycji polegającej na budowie osiedla
mieszkaniowego inwestycja ta nie ograniczała się tylko do budowy budynków mieszkalnych, ale obejmowała
również całą infrastrukturę tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń



towarzyszących jak również takie obiekty jak szkoły, przedszkola, żłobki, ośrodki zdrowia, ciągi komunikacyjne,
parkingi, tereny sportowe, rekreacyjne, tereny zieleni osiedlowej, ale również sieci wodociągowe, kanalizacyjne,
ciepłownicze itp. Na etapie realizacji inwestycji możliwa była zmiana planu realizacyjnego, możliwości takiej zmiany
nie można było również wykluczyć w przyszłości, gdy potrzeby mieszkańców będą ją uzasadniać (zob. wyrok NSA
z 20.1.2016 r., I OSK 3237/14, 
; wyrok NSA z 4.8.2015 r., I OSK 1044/14, 
).
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że teren osiedlowy nie musi być w całości pokryty inwestycjami
budowlanymi. Tereny zielone, czy obiekty handlowo-usługowe należy również zaliczyć do inwestycji osiedla
mieszkaniowego stanowiących integralną część osiedla, służą one bowiem mieszkańcom. Nie ma przy tym
znaczenia, kto zbudował te obiekty, skoro zrealizowana infrastruktura nierozerwalnie związana jest z obsługą
istniejącego osiedla. W rezultacie uznano, że cel wywłaszczenia określony jako budowa osiedla
mieszkaniowego został zrealizowany.
Wyrok NSA z 30.4.2020 r., I OSK 1116/19