Państwo członkowskie może umieścić nielegalnie przebywającego obywatela państwa trzeciego w zakładzie
karnym (oddzielnie od innych więźniów) w celu wydalenia, jeżeli ten cudzoziemiec stanowi rzeczywiste,
aktualne i wystarczająco poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa tego państwa.
Stan faktyczny
WM jest obywatelem tunezyjskim, który przebywał w RFN. Decyzją z sierpnia 2017 r. właściwy minister kraju
związkowego Hesja (RFN) nakazał jego wydalenie do Tunezji na podstawie § 58 a ust. 1 niemieckiej ustawy
o pobycie, pracy i integracji cudzoziemców na terytorium federalnym (dalej jako: AufenthG) ze względu na to, że
stanowił on szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa krajowego, w szczególności z uwagi na jego osobowość,
zachowanie, radykalne przekonania islamistyczne, zakwalifikowanie go przez służby wywiadowcze jako „osoby
dokonującej przerzutów przez granicę i rekrutacji do organizacji terrorystycznej państwa islamskiego”, oraz ze
względu na jego działalność na rzecz tej samej organizacji w Syrii. WM złożył do Federalnego Sądu
Administracyjnego, po pierwsze, skargę na tę decyzję oraz po drugie, wniosek o zastosowanie środka tymczasowego
mający na celu zawieszenie wykonania tej decyzji. Orzeczeniem z września 2017 r. sąd oddalił ten wniosek ze
względu na to, że istniało dostateczne prawdopodobieństwo dokonania przez WM w Niemczech ataku
terrorystycznego. Następnie sąd na wniosek właściwego urzędu ds. cudzoziemców zarządził zastosowanie wobec
WM środka detencyjnego w postaci umieszczenia go w zakładzie karnym w celu wydalenia do października 2017 r.
WM wniósł na to orzeczenie skargę do sądu.
Pytanie prejudycjalne
Czy art. 16 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z 16.12.2008 r. w sprawie wspólnych
norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających
obywateli państw trzecich (Dz.Urz. UE L z 2008 r. Nr 348, s. 98) należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia
się on uregulowaniu krajowemu zezwalającemu na umieszczenie nielegalnie przebywającego na terytorium kraju
obywatela państwa trzeciego w zakładzie karnym, oddzielne od zwykłych więźniów, w celu wydalenia go z kraju, ze
względu na to, że stanowi on poważne zagrożenie dla integralności fizycznej i życia osób trzecich lub dla
bezpieczeństwa krajowego?
Stanowisko TS
Z orzecznictwa TS wynika, że art. 16 ust. 1 zd. 1 dyrektywy 2008/115 ustanawia zasadę, zgodnie z którą
przetrzymywanie w celu wydalenia obywateli państw trzecich przebywających nielegalnie odbywa się w specjalnych
ośrodkach detencyjnych. Zgodnie ze zdaniem drugim tego artykułu „jeżeli państwo członkowskie nie może zapewnić
obywatelom państw trzecich pobytu w specjalnym ośrodku detencyjnym i jest zmuszone do wykorzystania w tym celu
zakładu karnego, obywatele państw trzecich, wobec których zastosowano środek detencyjny, przetrzymywani są
oddzielnie od zwykłych więźniów”. Z jednolitej linii orzeczniczej wygląda, że zdanie drugie tego przepisu, które
przewiduje odstępstwo od ogólnej zasady, powinno być interpretowane w sposób ścisły (wyrok TS z 17.7.2014 r.,
Bero i Bouzalmate, C-473/13 i C-514/13, EU:C:2014:2095, pkt 25).
Trybunał stwierdził, że art. 16 ust. 1 zd. 2 dyrektywy 2008/115 nie jest sformułowane w identyczny sposób we
wszystkich wersjach językowych. W wersji w języku niemieckim przepis ten przewiduje bowiem, że „w przypadku gdy
państwo członkowskie nie posiada specjalnych ośrodków detencyjnych i środek detencyjny musi być wykonany
w zakładzie karnym, obywatele państw trzecich, wobec których zarządzono środek detencyjny, przetrzymywani są
oddzielnie od zwykłych więźniów”. W innych wersjach językowych ten przepis nie odnosi się do braku specjalnych
ośrodków detencyjnych, lecz do okoliczności, że państwo członkowskie „nie może” umieścić tych obywateli w takich
ośrodkach (wyrok Bero i Bouzalmate, pkt 26). Zgodnie z orzecznictwem w przypadku wystąpienia rozbieżności
między różnymi wersjami językowymi unijnego przepisu należy go interpretować z uwzględnieniem ogólnej
systematyki i celu uregulowania, którego stanowi on część [wyrok z 14.5.2019 r., M i in. (Cofnięcie statusu
uchodźcy), C-391/16, C‑ 77/17 i C‑ 78/17, EU:C:2019:403, pkt 88].
Odnosząc się do ogólnej systematyki dyrektywy 2008/115 Trybunał wskazał, że art. 16 ust. 1 zd. 1 wymaga, aby
zainteresowani obywatele państw trzecich, byli „z reguły” przetrzymywani w specjalnych ośrodkach detencyjnych.
Zdaniem TS użycie tych pojęć wskazuje na to, że dyrektywa 2008/115 dopuszcza wyjątki od tej zasady ogólnej.
Dyrektywa 2008/115 zmierza do ustanowienia skutecznej polityki wydalania i repatriacji z pełnym
poszanowaniem praw podstawowych oraz godności zainteresowanych osób (wyrok TS z 19.6.2018 r., Gnandi,



C-181/16, EU:C:2018:465, pkt 48). Trybunał stwierdził, że zastosowanie jakiegokolwiek środka detencyjnego
objętego zakresem zastosowania tej dyrektywy jest bezwzględnie podporządkowane przepisom rozdziału IV, tak aby
zagwarantować, po pierwsze, poszanowanie zasady proporcjonalności w odniesieniu do użytych środków
i realizowanych celów, a po drugie, poszanowanie praw podstawowych odnośnych obywateli państw trzecich (wyrok
z 5.6.2014 r., Mahdi, C-146/14 PPU, EU:C:2014:1320, pkt 55). Zgodnie z motywem 6 dyrektywy 2008/115 decyzje
podejmowane na mocy tej dyrektywy powinny być podejmowane indywidualnie, na podstawie obiektywnych
kryteriów. Zdaniem TS z powyższego wynika, że art. 16 ust. 1 zd. 2 dyrektywy 2008/115 upoważnia państwa
członkowskie w drodze wyjątku i poza sytuacjami wyraźnie określonymi w art. 18 ust. 1 tej dyrektywy do
umieszczenia w celu wydalenia nielegalnie przebywających na ich terytorium obywateli państw trzecich w zakładzie
karnym, jeżeli ze względu na szczególne okoliczności danej sprawy nie mogą one przestrzegać celów zamierzonych
przez tę dyrektywę poprzez zapewnienie ich przetrzymywania w specjalnych ośrodkach.
W niniejszej sprawie § 62 ust. 1 AufenthG przewiduje, że zatrzymanie w celu wydalenia odbywa się co do zasady
w specjalnych ośrodkach detencyjnych i wyjątkowo w zakładzie karnym, jeżeli cudzoziemiec stanowi poważne
zagrożenie dla integralności fizycznej i życia osób trzecich lub dla nadrzędnych interesów bezpieczeństwa
wewnętrznego. W takim przypadku cudzoziemcy przetrzymywani w celu wydalenia są umieszczani oddzielnie od
zwykłych więźniów. Zdaniem TS takie zagrożenie może wyjątkowo uzasadniać wykonanie środka detencyjnego
w celu wydalenia obywatela państwa trzeciego w zakładzie karnym oddzielnie od zwykłych więźniów, na podstawie
art. 16 ust. 1 zd. 2 dyrektywy 2008/115, w celu zapewnienia prawidłowego przebiegu procedury wydalenia zgodnie
z celami zamierzonymi przez tę dyrektywę. Trybunał podkreślił, że o ile co do zasady państwa członkowskie
zachowują swobodę w określaniu wymogów porządku publicznego zgodnie z ich potrzebami krajowymi, które mogą
różnić się w poszczególnych państwach członkowskich i w określonych okresach, o tyle nie zmienia to faktu, że
w kontekście Unii, a w szczególności jako uzasadnienie odstępstwa od obowiązku ustanowionego w celu
zapewnienia przestrzegania praw podstawowych obywateli państw trzecich przy ich wydalaniu z UE, wymogi te
powinny być rozumiane w sposób ścisły, tak aby ich zakres nie był określany jednostronnie przez każde państwo
członkowskie bez kontroli instytucji Unii (wyrok TS z 11.6.2015 r., Zh. i O., C-554/13, EU:C:2015:377, pkt 48).
Jeżeli chodzi o pojęcie „zagrożenia dla porządku publicznego”, o którym mowa w art. 7 ust. 4 dyrektywy 2008/115,
to Trybunał podkreślił, że to pojęcie zakłada w każdym przypadku, oprócz zakłócenia porządku społecznego, jakim
jest każde naruszenie prawa, istnienie rzeczywistego, aktualnego i dostatecznie poważnego zagrożenia godzącego
w jeden z podstawowych interesów społeczeństwa (wyrok Zh. i O., pkt 60). Z orzecznictwa TS wynika, że pojęcie
„bezpieczeństwa publicznego”, to odnosi się ono zarówno do wewnętrznego bezpieczeństwa państwa
członkowskiego, jak i do jego bezpieczeństwa zewnętrznego, oraz że w związku z tym zagrożenie dla
funkcjonowania głównych instytucji i służb publicznych oraz życia ludności, podobnie jak ryzyko poważnego
zakłócenia stosunków zagranicznych lub pokojowego współistnienia narodów bądź zagrożenie interesów
wojskowych, może naruszać bezpieczeństwo publiczne (wyrok z 15.2.2016 r., N., C-601/15, EU:C:2016:84, pkt 66).
Tymczasem, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 77 opinii, wymóg istnienia rzeczywistego, aktualnego
i dostatecznie poważnego zagrożenia godzącego w podstawowy interes społeczny dla uzasadnienia skrócenia lub
uchylenia terminu dobrowolnego wyjazdu obywatela państwa trzeciego na podstawie art. 7 ust. 4 dyrektywy
2008/115 nasuwa się tym bardziej a fortiori dla uzasadnienia wykonania środka detencyjnego w celu wydalenia
w zakładzie karnym na podstawie art. 16 ust. 1 zd. 2 dyrektywy 2008/115. Trybunał wskazał, że do sądu
odsyłającego jest zbadanie na podstawie posiadanych akt, czy warunki te są spełnione w zawisłej przed nim sprawie.
Reasumując TS orzekł, że art. 16 ust. 1 dyrektywy 2008/115 należy interpretować w ten sposób, iż nie
sprzeciwia się on uregulowaniu krajowemu zezwalającemu na umieszczenie oddzielnie od zwykłych
więźniów nielegalnie przebywającego na terytorium kraju obywatela państwa trzeciego w zakładzie karnym
w celu wydalenia z tego powodu, że ta osoba stanowi rzeczywiste, aktualne i wystarczająco poważne
zagrożenie dla podstawowego interesu społeczeństwa lub bezpieczeństwa wewnętrznego lub zewnętrznego
danego państwa członkowskiego.

Komentarz
Zgodnie z wykładnią art. 16 ust. 1 dyrektywy 2008/115 przedstawioną przez Trybunał w niniejszym wyroku
naruszenie porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego może uzasadniać wykonanie wobec obywatela
państwa trzeciego środka detencyjnego, w celu wydalenia, w zakładzie karnym na podstawie art. 16 ust. 1 zd. 2
dyrektywy 2008/115. Jednakże, zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem, TS uznał, że jest to możliwe wyłącznie
pod warunkiem, że indywidualne zachowanie tego obywatela stanowi rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne
zagrożenie dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa lub bezpieczeństwa wewnętrznego lub
zewnętrznego bezpieczeństwa danego państwa członkowskiego.

Wyrok TS z 2.7.2020 r., Stadt Frankfurt am Main, C-18/19