Obywatel państwa trzeciego stanowiący poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego
Kategoria: Prawo administracyjne
Tematyka: obywatele państw trzecich, zagrożenie, bezpieczeństwo publiczne, zakład karny, wydalenie, dyrektywa 2008/115, Trybunał Sprawiedliwości
Państwo członkowskie może umieścić nielegalnie przebywającego obywatela państwa trzeciego w zakładzie karnym w celu wydalenia, jeżeli stanowi on poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa. Sprawa obywatela tunezyjskiego, WM, w Niemczech została rozpatrzona pod kątem zagrożenia terrorystycznego, co zaowocowało decyzją o zastosowaniu środka detencyjnego.
Państwo członkowskie może umieścić nielegalnie przebywającego obywatela państwa trzeciego w zakładzie karnym (oddzielnie od innych więźniów) w celu wydalenia, jeżeli ten cudzoziemiec stanowi rzeczywiste, aktualne i wystarczająco poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa tego państwa. Stan faktyczny WM jest obywatelem tunezyjskim, który przebywał w RFN. Decyzją z sierpnia 2017 r. właściwy minister kraju związkowego Hesja (RFN) nakazał jego wydalenie do Tunezji na podstawie § 58 a ust. 1 niemieckiej ustawy o pobycie, pracy i integracji cudzoziemców na terytorium federalnym (dalej jako: AufenthG) ze względu na to, że stanowił on szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa krajowego, w szczególności z uwagi na jego osobowość, zachowanie, radykalne przekonania islamistyczne, zakwalifikowanie go przez służby wywiadowcze jako „osoby dokonującej przerzutów przez granicę i rekrutacji do organizacji terrorystycznej państwa islamskiego”, oraz ze względu na jego działalność na rzecz tej samej organizacji w Syrii. WM złożył do Federalnego Sądu Administracyjnego, po pierwsze, skargę na tę decyzję oraz po drugie, wniosek o zastosowanie środka tymczasowego mający na celu zawieszenie wykonania tej decyzji. Orzeczeniem z września 2017 r. sąd oddalił ten wniosek ze względu na to, że istniało dostateczne prawdopodobieństwo dokonania przez WM w Niemczech ataku terrorystycznego. Następnie sąd na wniosek właściwego urzędu ds. cudzoziemców zarządził zastosowanie wobec WM środka detencyjnego w postaci umieszczenia go w zakładzie karnym w celu wydalenia do października 2017 r. WM wniósł na to orzeczenie skargę do sądu. Pytanie prejudycjalne Czy art. 16 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z 16.12.2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz.Urz. UE L z 2008 r. Nr 348, s. 98) należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on uregulowaniu krajowemu zezwalającemu na umieszczenie nielegalnie przebywającego na terytorium kraju obywatela państwa trzeciego w zakładzie karnym, oddzielne od zwykłych więźniów, w celu wydalenia go z kraju, ze względu na to, że stanowi on poważne zagrożenie dla integralności fizycznej i życia osób trzecich lub dla bezpieczeństwa krajowego? Stanowisko TS Z orzecznictwa TS wynika, że art. 16 ust. 1 zd. 1 dyrektywy 2008/115 ustanawia zasadę, zgodnie z którą przetrzymywanie w celu wydalenia obywateli państw trzecich przebywających nielegalnie odbywa się w specjalnych ośrodkach detencyjnych. Zgodnie ze zdaniem drugim tego artykułu „jeżeli państwo członkowskie nie może zapewnić obywatelom państw trzecich pobytu w specjalnym ośrodku detencyjnym i jest zmuszone do wykorzystania w tym celu zakładu karnego, obywatele państw trzecich, wobec których zastosowano środek detencyjny, przetrzymywani są oddzielnie od zwykłych więźniów”. Z jednolitej linii orzeczniczej wygląda, że zdanie drugie tego przepisu, które przewiduje odstępstwo od ogólnej zasady, powinno być interpretowane w sposób ścisły (wyrok TS z 17.7.2014 r., Bero i Bouzalmate, C-473/13 i C-514/13, EU:C:2014:2095, pkt 25). Trybunał stwierdził, że art. 16 ust. 1 zd. 2 dyrektywy 2008/115 nie jest sformułowane w identyczny sposób we wszystkich wersjach językowych. W wersji w języku niemieckim przepis ten przewiduje bowiem, że „w przypadku gdy państwo członkowskie nie posiada specjalnych ośrodków detencyjnych i środek detencyjny musi być wykonany w zakładzie karnym, obywatele państw trzecich, wobec których zarządzono środek detencyjny, przetrzymywani są oddzielnie od zwykłych więźniów”. W innych wersjach językowych ten przepis nie odnosi się do braku specjalnych ośrodków detencyjnych, lecz do okoliczności, że państwo członkowskie „nie może” umieścić tych obywateli w takich ośrodkach (wyrok Bero i Bouzalmate, pkt 26). Zgodnie z orzecznictwem w przypadku wystąpienia rozbieżności między różnymi wersjami językowymi unijnego przepisu należy go interpretować z uwzględnieniem ogólnej systematyki i celu uregulowania, którego stanowi on część [wyrok z 14.5.2019 r., M i in. (Cofnięcie statusu uchodźcy), C-391/16, C‑ 77/17 i C‑ 78/17, EU:C:2019:403, pkt 88]. Odnosząc się do ogólnej systematyki dyrektywy 2008/115 Trybunał wskazał, że art. 16 ust. 1 zd. 1 wymaga, aby zainteresowani obywatele państw trzecich, byli „z reguły” przetrzymywani w specjalnych ośrodkach detencyjnych. Zdaniem TS użycie tych pojęć wskazuje na to, że dyrektywa 2008/115 dopuszcza wyjątki od tej zasady ogólnej. Dyrektywa 2008/115 zmierza do ustanowienia skutecznej polityki wydalania i repatriacji z pełnym poszanowaniem praw podstawowych oraz godności zainteresowanych osób (wyrok TS z 19.6.2018 r., Gnandi, C-181/16, EU:C:2018:465, pkt 48). Trybunał stwierdził, że zastosowanie jakiegokolwiek środka detencyjnego objętego zakresem zastosowania tej dyrektywy jest bezwzględnie podporządkowane przepisom rozdziału IV, tak aby zagwarantować, po pierwsze, poszanowanie zasady proporcjonalności w odniesieniu do użytych środków i realizowanych celów, a po drugie, poszanowanie praw podstawowych odnośnych obywateli państw trzecich (wyrok z 5.6.2014 r., Mahdi, C-146/14 PPU, EU:C:2014:1320, pkt 55). Zgodnie z motywem 6 dyrektywy 2008/115 decyzje podejmowane na mocy tej dyrektywy powinny być podejmowane indywidualnie, na podstawie obiektywnych kryteriów. Zdaniem TS z powyższego wynika, że art. 16 ust. 1 zd. 2 dyrektywy 2008/115 upoważnia państwa członkowskie w drodze wyjątku i poza sytuacjami wyraźnie określonymi w art. 18 ust. 1 tej dyrektywy do umieszczenia w celu wydalenia nielegalnie przebywających na ich terytorium obywateli państw trzecich w zakładzie karnym, jeżeli ze względu na szczególne okoliczności danej sprawy nie mogą one przestrzegać celów zamierzonych przez tę dyrektywę poprzez zapewnienie ich przetrzymywania w specjalnych ośrodkach. W niniejszej sprawie § 62 ust. 1 AufenthG przewiduje, że zatrzymanie w celu wydalenia odbywa się co do zasady w specjalnych ośrodkach detencyjnych i wyjątkowo w zakładzie karnym, jeżeli cudzoziemiec stanowi poważne zagrożenie dla integralności fizycznej i życia osób trzecich lub dla nadrzędnych interesów bezpieczeństwa wewnętrznego. W takim przypadku cudzoziemcy przetrzymywani w celu wydalenia są umieszczani oddzielnie od zwykłych więźniów. Zdaniem TS takie zagrożenie może wyjątkowo uzasadniać wykonanie środka detencyjnego w celu wydalenia obywatela państwa trzeciego w zakładzie karnym oddzielnie od zwykłych więźniów, na podstawie art. 16 ust. 1 zd. 2 dyrektywy 2008/115, w celu zapewnienia prawidłowego przebiegu procedury wydalenia zgodnie z celami zamierzonymi przez tę dyrektywę. Trybunał podkreślił, że o ile co do zasady państwa członkowskie zachowują swobodę w określaniu wymogów porządku publicznego zgodnie z ich potrzebami krajowymi, które mogą różnić się w poszczególnych państwach członkowskich i w określonych okresach, o tyle nie zmienia to faktu, że w kontekście Unii, a w szczególności jako uzasadnienie odstępstwa od obowiązku ustanowionego w celu zapewnienia przestrzegania praw podstawowych obywateli państw trzecich przy ich wydalaniu z UE, wymogi te powinny być rozumiane w sposób ścisły, tak aby ich zakres nie był określany jednostronnie przez każde państwo członkowskie bez kontroli instytucji Unii (wyrok TS z 11.6.2015 r., Zh. i O., C-554/13, EU:C:2015:377, pkt 48). Jeżeli chodzi o pojęcie „zagrożenia dla porządku publicznego”, o którym mowa w art. 7 ust. 4 dyrektywy 2008/115, to Trybunał podkreślił, że to pojęcie zakłada w każdym przypadku, oprócz zakłócenia porządku społecznego, jakim jest każde naruszenie prawa, istnienie rzeczywistego, aktualnego i dostatecznie poważnego zagrożenia godzącego w jeden z podstawowych interesów społeczeństwa (wyrok Zh. i O., pkt 60). Z orzecznictwa TS wynika, że pojęcie „bezpieczeństwa publicznego”, to odnosi się ono zarówno do wewnętrznego bezpieczeństwa państwa członkowskiego, jak i do jego bezpieczeństwa zewnętrznego, oraz że w związku z tym zagrożenie dla funkcjonowania głównych instytucji i służb publicznych oraz życia ludności, podobnie jak ryzyko poważnego zakłócenia stosunków zagranicznych lub pokojowego współistnienia narodów bądź zagrożenie interesów wojskowych, może naruszać bezpieczeństwo publiczne (wyrok z 15.2.2016 r., N., C-601/15, EU:C:2016:84, pkt 66). Tymczasem, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 77 opinii, wymóg istnienia rzeczywistego, aktualnego i dostatecznie poważnego zagrożenia godzącego w podstawowy interes społeczny dla uzasadnienia skrócenia lub uchylenia terminu dobrowolnego wyjazdu obywatela państwa trzeciego na podstawie art. 7 ust. 4 dyrektywy 2008/115 nasuwa się tym bardziej a fortiori dla uzasadnienia wykonania środka detencyjnego w celu wydalenia w zakładzie karnym na podstawie art. 16 ust. 1 zd. 2 dyrektywy 2008/115. Trybunał wskazał, że do sądu odsyłającego jest zbadanie na podstawie posiadanych akt, czy warunki te są spełnione w zawisłej przed nim sprawie. Reasumując TS orzekł, że art. 16 ust. 1 dyrektywy 2008/115 należy interpretować w ten sposób, iż nie sprzeciwia się on uregulowaniu krajowemu zezwalającemu na umieszczenie oddzielnie od zwykłych więźniów nielegalnie przebywającego na terytorium kraju obywatela państwa trzeciego w zakładzie karnym w celu wydalenia z tego powodu, że ta osoba stanowi rzeczywiste, aktualne i wystarczająco poważne zagrożenie dla podstawowego interesu społeczeństwa lub bezpieczeństwa wewnętrznego lub zewnętrznego danego państwa członkowskiego. Komentarz Zgodnie z wykładnią art. 16 ust. 1 dyrektywy 2008/115 przedstawioną przez Trybunał w niniejszym wyroku naruszenie porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego może uzasadniać wykonanie wobec obywatela państwa trzeciego środka detencyjnego, w celu wydalenia, w zakładzie karnym na podstawie art. 16 ust. 1 zd. 2 dyrektywy 2008/115. Jednakże, zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem, TS uznał, że jest to możliwe wyłącznie pod warunkiem, że indywidualne zachowanie tego obywatela stanowi rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa lub bezpieczeństwa wewnętrznego lub zewnętrznego bezpieczeństwa danego państwa członkowskiego. Wyrok TS z 2.7.2020 r., Stadt Frankfurt am Main, C-18/19
TS orzekł, że dyrektywa 2008/115 nie sprzeciwia się umieszczeniu nielegalnego obywatela państwa trzeciego w zakładzie karnym w celu wydalenia, jeśli stanowi on poważne zagrożenie. Decyzje w sprawach wydalenia powinny być podejmowane indywidualnie z poszanowaniem praw podstawowych.