Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego
postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej
skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt
PostAdmU.
Tak wynika z uchwały NSA z 22.6.2020 r., II OPS 5/19, która jest wynikiem rozpoznania zagadnienia prawnego
przedstawionego przez skład orzekający NSA postanowieniem z 8.102019 r., II OSK 1117/19 do
rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA.
Uchwała
NSA 22.6.2020 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej, w sprawie skargi kasacyjnej spółki od
wyroku WSA w Krakowie z 14.11.2018 r., II SAB/Kr 146/18 w sprawie ze skargi spółki na bezczynność WINB
w przedmiocie rozpoznania odwołania, zagadnienia prawnego przedstawionego przez skład orzekający NSA do
rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA: „Czy wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu
postępowania i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez
sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 PostAdmU?” podjął uchwałę o treści
wskazanej na wstępie.
Stan faktyczny
Skarżąca spółka wniosła w 23.7.2018 r. do WSA w Krakowie skargę na bezczynność WINB. Zarzucana bezczynność
miała polegać na braku rozpoznania – w terminach określonych przepisami KPA – odwołania strony skarżącej
z 2.2018 r. od decyzji PINB i rozpoznaniu tego odwołania dopiero w 6.2018 r.
Skarżąca spółka domagała się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym
naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi podano, że PINB, w związku z realizowaną przez skarżącą Spółkę inwestycją budowlaną,
wydał w 1.2018 r. decyzję, którą nałożył na spółkę obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego
zamiennego. Organ nadzoru budowlanego domagał się również przedstawienia innych dokumentów. Wraz
z powyższą decyzją wydane zostało również postanowienie o nakazie wstrzymania prowadzonych robót
budowlanych. W 2.2018 r. skarżąca spółka złożyła odwołanie od powyżej opisanej decyzji, które do organu drugiej
instancji wpłynęło także w 2.2018 r. W 6.2018 r. skarżąca wniosła ponaglenie do organu wyższego stopnia.
Następnie WINB w 6.2018 r. wezwał organ I instancji do uzupełnienia materiału dowodowego. Wezwanie to
zrealizowane zostało w 6.2018 r. W oparciu o uzupełniony materiał dowodowy, organ odwoławczy wydał także
w 6.2018 r. decyzję, którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez
organ pierwszej instancji. Nadto w 7.2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie, w którym
wskazał, że organ odwoławczy dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.
Jednocześnie, organ ten odmówił wyznaczenia WINB dodatkowego terminu załatwienia sprawy, zarządził jednak
wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności.
W odpowiedzi na skargę WINB domagał się jej oddalenia. Wskazał, że przyczyną opóźnienia w rozpatrzeniu sprawy
była znaczna ilość prowadzonych postępowań oraz braki kadrowe.
WSA w Krakowie oddalając skargę wskazał, że zasadniczym zagadnieniem prawnym występującym na gruncie
ocenianej sprawy jest to, czy dopuszczalne jest uwzględnienie skargi na bezczynność organu administracji
publicznej, która wniesiona została do sądu administracyjnego już po wydaniu przez ten organ decyzji kończącej
postępowanie w sprawie, której dotyczy zarzut bezczynności. W ocenie tego Sądu, w powyższym przypadku, skarga
na bezczynność podlega oddalaniu.
W skardze kasacyjnej skarżąca Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, kwestionując ww. stanowisko WSA
w Krakowie.
Uzasadnienie postanowienia z zagadnieniem prawnym





Zagadnienie dopuszczalności uwzględnienia skargi na bezczynność organu administracji, wniesionej do sądu już po
wydaniu rozstrzygnięcia przez organ, jest immanentnie związane z podstawową funkcją sądu administracyjnego, jaką
jest wymierzanie sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej.
W ocenie składu orzekającego NSA, na tle przedstawionego zagadnienia prawnego powstają co najmniej trzy
zasadnicze problemy:
Po pierwsze, odpowiedzi wymaga pytanie o charakter i zakres kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego,
o których mowa w art. 149 § 1 pkt 3 PostAdmU. Zgodnie z treścią powyższego przepisu oraz uzasadnieniem projektu
ustawy nowelizującej PostAdmU (ustawa z 9.4.2015 r. o zmianie PostAdmU, która weszła w życie w 15.8.2015 r. -
Dz.U. z 2015 r. poz. 658), wynikająca z art. 149 § 1 pkt 3 PostAdmU nowa kompetencja do uwzględnienia skargi na
bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie została powiązana z dyscyplinującym i prospektywnym
oddziaływaniem sądu na trwające postępowanie w celu usunięcia stanu bezczynności lub przewlekłości. Celem
nowego uprawnienia sądu administracyjnego jest bowiem autorytatywne stwierdzenie, że w określonym przedziale
czasu poprzedzającym moment zakończenia postępowania (co wynika bezpośrednio z relacji rozważanego przepisu
do kompetencji z art. 149 § 1 pkt 1 PostAdmU), skarżony organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego
prowadzenia postępowania, niezależnie od tego, czy postępowanie zostało ostatecznie zakończone w momencie
wniesienia skargi lub orzekania przez sąd administracyjny.
Z brzmienia normy art. 149 § 1 pkt 3 PostAdmU nie można wyprowadzić kategorycznego wniosku, że stwierdzenie
przez sąd, iż organ dopuścił się w przeszłości bezczynności lub przewlekłości, miało zostać ograniczone jedynie do
otwartych temporalnie stanów faktycznych, trwających co najmniej w momencie wniesienia skargi.
Również w piśmiennictwie podnosi się istotne argumenty na rzecz tezy, że uruchomienie kompetencji z art. 149 § 1
pkt 3 PostAdmU nie powinno być uzależnione od momentu wystąpienia lub trwania bezczynności lub przewlekłości
postępowania, lecz od tego, czy bezczynność lub przewlekłość rzeczywiście miały miejsce w określonym przedziale
czasu poprzedzającym orzekanie sądu. Sąd administracyjny powinien, na podstawie powyższego przepisu,
rozpoznać merytorycznie skargę na bezczynność lub przewlekłość nie tylko w razie załatwienia sprawy
administracyjnej po wniesieniu skargi, lecz także w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie zostało zakończone przed
wniesieniem skargi (zob. przywołane poglądy doktryny).
Przyjmując powyższy tok rozumowania na czoło wysuwa się deklaratoryjny charakter wyroku uwzględniającego
skargę na bezczynność lub przewlekłość na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 PostAdmU. Jest to w istocie wyrok, który
stwierdza retrospektywnie, że w ściśle wyznaczonym okresie w przeszłości, dany organ dopuścił się bezczynności
lub przewlekłego prowadzenia postępowania, niezależnie od tego, czy w momencie wniesienia skargi postępowanie
w sprawie zostało zakończone w sposób merytoryczny (przez rozstrzygnięcie sprawy co do istoty) albo
niemerytoryczny (np. przez wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 KPA).
W tym zakresie nie chodzi oczywiście jedynie o kwestię wykreowania podstawy do dochodzenia odszkodowana
w trybie ustawy z 20.1.2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie
prawa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1169 ze zm.), lecz przede wszystkim o dostarczenie skarżącemu prejudykatu w postaci
sądowego wyroku stwierdzającego, że skarżony organ zachował się nielegalnie, co stanowi konieczny warunek do
dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 4171 § 1 KC.
Z pytaniem pierwszym ściśle związane jest pytanie drugie, które dotyczy momentu miarodajnego dla oceny
zasadności skargi oraz uruchomienia podstawy do orzekania wynikającej z art. 149 § 1 pkt 3 PostAdmU. W tym
zakresie możliwe są co najmniej trzy odpowiedzi: 1) momentem miarodajnym jest moment wniesienia skargi na
bezczynność; 2) momentem miarodajnym jest moment orzekania sądu administracyjnego; 3) miarodajnym
temporalnym przedmiotem odniesienia jest okres trwania stanu bezczynności, nawet jeśli w momencie wniesienia
skargi lub orzekania przez sąd stan ten już ustał w związku z zakończeniem postępowania i wydaniem decyzji.
Deklaratoryjna formuła wyroku uwzględniającego skargę na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 PostAdmU pozwala na
odejście nie tylko od zasady, że miarodajnym momentem oceny zasadności skargi jest moment wydawania
orzeczenia przez sąd, lecz może i powinna być podstawą do uznania, że również sam moment wniesienia skargi nie
stanowi przeszkody do wiążącego ustalenia, iż w określonym przedziale czasowym poprzedzającym moment
wniesienia skargi skarżony organ dopuścił się bezczynności. Oddalenie skargi na bezczynność tylko z tego powodu,
że w momencie wniesienia skargi stan bezczynności ustał w następstwie zakończenia postępowania prowadzi do
trudnych do zaakceptowania skutków w świetle zasad legalności i praworządności działania organów administracji
publicznej. Okazuje się bowiem, że nawet długotrwały stan bezczynności (w tym poprzedzony wniesieniem
ponaglenia) może pozostać bez sądowoadministracyjnego sankcjonowania, jeśli tylko stan bezczynności zostanie
przerwany choćby dzień przed formalnym wniesieniem skargi.
Po trzecie, istotne są eksponowane już wyżej funkcje i cele uwzględnienia skargi na bezczynność.

Komentarz




Zagadnienie prawne przedstawione powiększonemu składowi NSA w istocie od dawna budziło wątpliwości
w judykaturze – co znajdowało wyraz w niejednolitym orzecznictwie. Uzasadnienie postanowienia NSA zawiera
w sobie niemal wszystkie pojawiające się w analizowanym temacie argumenty (za jedną albo drugą wykładnią
przepisu).
Komentowana uchwała NSA spory te już uchyla i stanowi wykładnię przepisu art. 149 § 1 pkt 3 PostAdmU.
Szczegółowe motywy rozstrzygnięcia będą wynikać z uzasadnienia uchwały, które nie zostało jeszcze opublikowane.
Dopiero to uzasadnienie pozwoli na szczegółową analizę stanowiska i ocenę słuszności uchwały NSA. Zwrócić
należy uwagę, że sentencja uchwały odnosi się wprost do sytuacji wniesienia skargi po zakończeniu postępowania.

Uchwała NSA z 22.6.2020 r., II OPS 5/19