Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oświadczenie strony postępowania administracyjnego
o cofnięciu środka zaskarżenia nie wymaga zachowania szczególnej formy. NSA podkreślił, iż wystarczające
jest, aby z treści złożonego pisma jasno wynikało, że wolą odwołującego jest odstąpienie od odwołania -
cofnięcie go (wyrok NSA z 4.7.2019 r. I OSK 1692/18).
Stan faktyczny
Pismem z 17.10.1975 r. S.M. złożył odwołanie od decyzji Urzędu Dzielnicowego Warszawa Wola o wywłaszczeniu
nieruchomości, zaś 12.11.1975 r. S.M. cofnął odwołanie od ww. decyzji administracyjnej.
Organ odwoławczy - Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że wycofanie przez Stronę wniosku o wszczęcie
postępowania, a tym samym – cofnięcie zgody na jego prowadzenie skutkuje jego bezprzedmiotowością.
Bezprzedmiotowość skutkuje zaś umorzeniem postępowania. Organ wskazał, że pisemne wycofanie odwołania
przez Stronę dało organowi podstawę do umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie.
Skargę na powyższą decyzję złożył Skarżący.
Wyrok WSA w Warszawie
Sąd pierwszej instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności WSA w Warszawie wskazał, że czynność procesowa w postaci złożenia odwołania, jak
i cofnięcia odwołania opiera się na zasadzie rozporządzalności, a to oznacza, że tylko strona postępowania
lub inne określone w przepisach podmioty mogą decydować o wniesieniu lub cofnięciu odwołania. W kwestii
cofnięcia odwołania zasada rozporządzalności doznaje jednak ograniczenia, ponieważ cofnięcie to podlega kontroli
organu odwoławczego. Wynika to z treści art. 137 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
(t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: KPA), który stanowi, że strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem
decyzji przez organ odwoławczy.
Następnie Sąd pierwszej instancji zauważył, że w niniejszej sprawie cofnięcie odwołania nastąpiło przez Stronę -
przez S.M., a więc ówczesnego byłego właściciela wywłaszczonej części nieruchomości. Cofnięcie odwołania miało
miejsce 12.11.1975 r., a orzeczenie w sprawie cofnięcia tego wniosku nastąpiło 12.01.2017 r., a więc warunek co do
tego by odwołanie zostało cofnięte przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy został spełniony. Następnym
ograniczeniem zasady rozporządzalności przy cofnięciu odwołania, wynikającym z art. 137 KPA, jest konieczność
badania przez organ, czy cofnięcie nie prowadzi do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes
społeczny, gdyż w przypadku stwierdzenia takiego stanu organ nie uwzględnia cofnięcia odwołania, innymi słowy
mówiąc czynność cofnięcia odwołania nie wywołuje skutku prawnego. W takim przypadku organ wydaje
postanowienie o odmowie uwzględnienia wniosku cofającego odwołanie, na które nie służy zażalenie i rozpoznaje
sprawę ponownie. Do ponownego rozpoznania nie dochodzi gdy organ uzna, że cofnięcie odwołania było skuteczne,
bowiem nie prowadziło do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Zdaniem Sądu
pierwszej instancji, taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż organ odwoławczy uznał, ze decyzja
Urzędu Dzielnicowego Warszawa Wola o wywłaszczeniu nieruchomości, która pozostanie w obrocie prawnym po
skutecznym cofnięciu odwołania nie narusza prawa ani interesu społecznego. W tej sytuacji za nietrafny WSA
w Warszawie uznał postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 137 KPA.
Umorzenie postępowania odwoławczego konsekwencją cofnięcia odwołania
Dalej, Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutu naruszenia art. 105 § 1 KPA. WSA w Warszawie wyjaśnił, że
umorzenie postępowania na podstawie tego przepisu ma charakter obligatoryjny, co w praktyce oznacza że organ
obowiązany jest umorzyć postępowanie w sytuacji stwierdzenia istnienia przesłanki bezprzedmiotowości. Zatem
postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 KPA, gdy wystąpią przyczyny jego
umorzenia. Jedną z tych przyczyn jest cofnięcie odwołania przez stronę, która odwołanie złożyła (art. 105 § 2 KPA).
Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, bo ma oparcie w art. 138 § 1
pkt 3 KPA, który nakazuje umorzyć postępowanie odwoławcze wobec cofnięcia środka zaskarżenia. Cofnięte
odwołanie, wobec stwierdzenia przez organ, że nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 137 KPA powoduje, że
organ nie może tego odwołania rozpatrzyć i zobligowany jest umorzyć postępowanie odwoławcze.
Skarga kasacyjna





Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji
zarzucił m.in. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30.8.2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: PostAdmU) w zw. z art.
137, art. 105 § 2, art. 138 § 1 pkt 3 KPA poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi w sytuacji
oczywistego naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy,
poprzez błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż Skarżący cofnął odwołanie od decyzji Urzędu
Dzielnicowego Warszawa Wola z 6.10.1975 r., podczas gdy do takiego cofnięcia w ogóle nie doszło, co doprowadziło
do niezasadnego umorzenia postępowania przez organ odwoławczy oraz w konsekwencji do nieuwzględniania skargi
przez Sąd pierwszej instancji.
Wyrok NSA
NSA stwierdził, iż - jak wynika z akt sprawy - powodem złożenia przez S.M. (ojca Skarżącego kasacyjnie) odwołania
od decyzji administracyjnej Naczelnika Urzędu Dzielnicy Warszawa Wola z 6.10.1975 r. było nieprawidłowe
określenie w niej powierzchni gruntu pozostającego we władaniu S.M. po odliczeniu powierzchni objętej aktem
wywłaszczenia (w decyzji wpisano 3.500 m zamiast 6.077 m). Organ uwzględnił odwołanie w całości i w ww. decyzji
wykreślił nieprawidłowo określoną powierzchnię należną S.M., a w to miejsce wpisał, że w jego posiadaniu pozostaje
6.077 m. Z adnotacji naniesionej na odwołaniu wynika, że w związku z powyższym S.M. wycofał odwołanie.
Zdaniem NSA należy zgodzić się ze Skarżącym kasacyjnie, że sprostowanie ww. decyzji nastąpiło z naruszeniem
art. 113 § 1 KPA (brak postanowienia). Powyższe uchybienie pozostaje jednak bez wpływu dla rozstrzygnięcia
sprawy (sam Skarżący kasacyjnie nie wykazał aby wpływ taki zachodził).
Cofnięcie odwołania
NSA zwrócił uwagę na treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 137 KPA
strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni
jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes
społeczny. Zgodnie zaś z art. 105 § 2 KPA organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi
o to strona, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie
jest to sprzeczne z interesem społecznym.
Następnie NSA zauważył, że cofnięcie odwołania jest równoznaczne z żądaniem umorzenia postępowania
odwoławczego.
Dalej, NSA uznał, że trzeba wyjaśnić, iż złożenie środka odwoławczego od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji
jest prawem strony postępowania i to ona decyduje, czy ze środka tego chce skorzystać. Cofnięcie zatem już
złożonego przez nią środka jest także jej uprawnieniem, jednak podlega ono ocenie przez organ odwoławczy, o czym
przesądza art. 137 KPA. Z mocy tego przepisu, tylko ten organ ma prawo dokonania prawidłowości cofnięcia środka
zaskarżenia i wydania stosownego rozstrzygnięcia. Wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w sprawie
cofnięcia środka odwoławczego lub w związku z nim kończy postępowanie w sprawie. Powoduje to ostateczne
załatwienie sprawy i możliwość wznowienia postępowania.
Oświadczenie o cofnięciu środka zaskarżenia
W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi - zdaniem NSA - żadnej wątpliwości, że w związku z uwzględnieniem
przez organ w całości odwołania, S.M. cofnął odwołanie. Oświadczenie w tym przedmiocie było jednoznaczne
i bezwarunkowe. Nastąpiło to przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Oświadczenie o cofnięciu środka
zaskarżenia, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, nie wymaga zachowania szczególnej
formy. Wystarcza aby jasno wynikało z niego, że wolą odwołującego jest odstąpienie od odwołania
(cofnięcie). Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Nadto, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy przed jej podjęciem ocenił cofnięcie jako
dopuszczalne i uznał, że decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa lub interesu społecznego (art. 137
KPA).
Rozstrzygnięcie NSA
Z powyższych względów, NSA stanął na stanowisku, iż w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przez Sąd
pierwszej instancji przepisów wymienionych w skardze kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe, NSA działając na
podstawie art. 184 PostAdmU orzekł jak w sentencji, tj. oddalił skargę kasacyjną.

Komentarz
Analizowany wyrok NSA dotyczy zagadnienia rozporządzalności prawem odwołania i jego granic w kontekście
cofnięcia środka zaskarżenia. Czynność procesowa cofnięcia odwołania podlega kontroli organu odwoławczego,
a w razie konkluzji, iż prowadziłaby do utrzymania w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, która narusza prawo lub




interes społeczny, nie wywołuje ona skutku prawnego. Wprowadzenie takiej konstrukcji wynika z faktu - jak podkreśla
się w doktrynie - iż celem powyższego środka jest z jednej strony ochrona praw podmiotowych jednostki, z drugiej
zaś - ochrona obiektywnego porządku prawnego. Organ odwoławczy nie uwzględni więc odwołania zarówno
w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji narusza prawo, jak również w sytuacji gdy narusza interes
społeczny. Dla odmowy cofnięcia odwołania wystarczające jest spełnienie jednej z przesłanek, o których mowa w art.
137 zd. 2 KPA. O podjętym rozstrzygnięciu (odmowie cofnięcia odwołania) organ odwoławczy orzeka w formie
postanowienia. Natomiast do uwzględnienia cofnięcia środka zaskarżenia dochodzi w drodze decyzji
administracyjnej. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej przez NSA sprawie.




Wyrok NSA z 4.7.2019 r. I OSK 1692/18