Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10.1.2020 r. (II OSK 417/18) zaprezentował stanowisko, zgodnie
z którym nie jest wykluczone wskazanie adresu do doręczeń innego niż miejsce pobytu. Zdaniem NSA nie
można utożsamiać pojęcia „mieszkania” jedynie z miejscem zamieszkania. Jest to bowiem pojęcie szersze
i należy uznać, że pod pojęciem tym mieści się również adres wskazany przez samą stronę postępowania.
Stan faktyczny sprawy
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 7.8.2017 r. (II SA/Kr 664/17, 
) oddalił skargę A.S.
(dalej: Skarżąca) na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie
w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie
przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 1 § 1 i 2
ustawy z 25.7.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm., dalej:
PrUSA) w zw. z art. 151 ustawy z 30.8.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U.
z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: PostAdmU) w związku z art. 44 § 4 KPA i art. 18 ustawy z 17.6.1966 r.
o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm., dalej: EgzAdmU) z w zw. z art.
25 KC polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu postanowienia
Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie i nierozpatrzeniu merytorycznie
zarzutów składanych przez wnoszącą w postępowaniu egzekucyjnym, co jest wynikiem błędnego przyjęcia przez
WSA w Krakowie, iż nastąpiła fikcja doręczenia Skarżącej tytułu wykonawczego na adres, pod którym Skarżąca nie
zamieszkiwała i nie zamieszkuje.
Z uzasadnienia wyroku NSA
Zdaniem NSA skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych
w podstawie skargi kasacyjnej NSA stwierdził, iż zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 PrUSA w związku z art. 151
PostAdmU w zw. z art. 44 § 4 KPA i art. 18 EgzAdmU w zw. z art. 25 KC nie jest zasadny.
W pierwszej kolejność NSA wskazał, że doręczenie zobowiązanemu tytułu wykonawczego odbywa się na zasadach
określonych w art. 39 i nast. KPA w związku z art. 18 EgzAdmU. Zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 EgzAdmU, wszczęcie
egzekucji następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego, ale nie oznacza to, że czynności
poprzedzające wszczęcie egzekucji nie należą do czynności z zakresu postępowania egzekucyjnego. Istnieje
bowiem różnica między „postępowaniem egzekucyjnym” a samą „egzekucją”. Przez egzekucję należy rozumieć
zespół działań zmierzających do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego, podejmowanych w celu
doprowadzenia do wykonania obowiązku, a przez postępowanie egzekucyjne – prowadzone przez organ
egzekucyjny postępowanie, w ramach którego dochodzi do zastosowania czynności egzekucyjnych. W konsekwencji,
postępowanie egzekucyjne zostaje wszczęte z chwilą złożenia przez wierzyciela wniosku o wszczęcie egzekucji,
a jeżeli organ egzekucyjny jest równocześnie wierzycielem, to dniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest
dzień wystawienia przezeń tytułu wykonawczego.
Zasady doręczeń w postępowaniu administracyjnym
Artykuł 42 § 1 KPA nakazuje doręczenie pism osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Zdaniem NSA
nie można więc utożsamiać pojęcia „mieszkania” jedynie z miejscem zamieszkania. Jest to bowiem pojęcie
szersze i należy uznać, iż pod pojęciem tym mieści się również adres wskazany przez samą stronę.
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy NSA wskazał, że w dacie wysłania do Skarżącej pisma - tytułu
wykonawczego organ egzekucyjny ustalił tak rozumiany adres jej zamieszkania, a co za tym idzie adres dla
doręczeń, na podstawie posiadanej dokumentacji obejmującej wydruk z bazy danych ewidencji gruntów i budynków
oraz akt notarialny. Na ten adres były wysłane poprzednio przez organ egzekucyjny dwa dokumenty procesowe, tj.:
pismo z 30.10.2014 r. informujące Skarżącą, jako nową właścicielkę nieruchomości, o obowiązkach wynikających
z decyzji nakazującej rozbiórkę oraz upomnienie z 19.11.2014 r.
W ocenie NSA, organy oraz Sąd pierwszej instancji trafnie zauważyły, iż prawidłowość powyższego ustalenia
potwierdziły czynności samej Skarżącej. W pierwszej kolejności chodzi o treść wniosku o wznowienie postępowania
z 27.9.2015 r. (pamiętać trzeba, że za dzień doręczenia tytułu wykonawczego w trybie art. 44 KPA uznano 4.8.2015
r.). W uzasadnieniu wniosku o wznowienie Skarżąca podała, że od kilku lat przebywa na stałe na terytorium Wielkiej
Brytanii, w miejscowości Ipswich, gdzie jest zatrudniona, ale jednocześnie wskazała swój polski adres w części
wstępnej pisma. Był to jedyny adres w tym wniosku spełniający wymóg formalny określony w art. 63 § 2 KPA.



Skuteczne były także doręczenia dokonywane na ten adres w trakcie dalszych czynności procesowych trybu
wznowieniowego, a także czynności związanych z wymierzeniem grzywny w celu przymuszenia, co szczegółowo
przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie. Nadto,
zameldowanie Skarżącej pod wskazanym przez nią adresem potwierdziła informacja z Urzędu Miejskiego
w Wadowicach z 12.7.2016 r., a na podstawie informacji z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności
Gospodarczej ustalono prowadzenie pod wskazanym adresem działalności handlowej.
Wskazane wyżej rozumienie art. 42 § 1 KPA sprawia, że nie ma żadnej sprzeczności między twierdzeniami
Skarżącej o pobycie w Wielkiej Brytanii, a posiadaniem przez nią adresu dla doręczeń w Wadowicach. Skoro
Skarżąca nie podała ani w postępowaniu egzekucyjnym, ani w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego,
konkretnego adresu swego pobytu w Wielkiej Brytanii, to nie można ocenić ewentualnej konkurencji takiego adresu
z adresem ustalonym przez organy. Można jednak, odwołując się do poprzedzających rozważań, stwierdzić, że
w świetle art. 42 § 1 KPA, nie jest wykluczone wskazanie adresu do doręczeń innego, niż miejsce pobytu.
Mając na uwadze powyższe, NSA wskazał, iż przesyłka zawierająca tytuł wykonawczy została prawidłowo
zaadresowana w myśl dyspozycji art. 42 § 1 KPA. W konsekwencji, wobec wypełnienia przesłanek z art. 44 § 4 KPA,
nadane pismo, pomimo jego niedoręczenia adresatowi, po jego zwrocie do organu administracyjnego wywołało
skutek prawny w postaci przyjęcia fikcji jego doręczenia.
Termin złożenia zarzutów i skutki jego uchybienia
NSA podkreślił, iż stanowisko zajmowane w orzecznictwie i piśmiennictwie, co do skutków niezłożenia zarzutów
w terminie, o którym mowa w art. 27 § 1 pkt 9 EgzAdmU jest jednolite. Zarzuty spóźnione nie podlegają rozpatrzeniu.
Zobowiązany nie może także zgłosić nowych zarzutów w toku postępowania zażaleniowego, ani tym bardziej w toku
postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzuty nie stanowią środka prawnego, który byłby w każdym czasie
alternatywny lub konkurencyjny dla innych instytucji możliwych do wdrożenia po upływie terminu z art. 27 § 1 pkt 9
EgzAdmU (wyrok NSA z 2.8.2017 r., II FSK 1922/15; 
). Strona, która uchybiła terminowi do wniesienia
zarzutu, może złożyć zarzut wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, zgodnie z art. 58 § 1 KPA.
Skutkiem niezłożenia takiego wniosku jest bezskuteczność zarzutu – organ egzekucyjny nie jest uprawniony do
rozpatrzenia zarzutu, a jeżeli rozpoznał zarzut mimo uchybienia terminowi, to organ odwoławczy, rozpoznając
zażalenie na postanowienie o rozpatrzeniu zarzutu, powinien uchylić postanowienie i umorzyć postępowanie w tym
zakresie. W rezultacie NSA uznał, że nie jest skuteczny także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia
art. 151 PostAdmU poprzez oddalenie skargi.
W tym stanie rzeczy NSA działając na podstawie art. 184 PostAdmU, oddalił skargę kasacyjną.

Komentarz
W analizowanym rozstrzygnięciu NSA odniósł się do zasad doręczeń osobom fizycznym pism w postępowaniu
administracyjnym. NSA podjął próbę zdefiniowania podstawowego miejsca doręczeń jakim jest mieszkanie adresata
i stanął na stanowisku, spójnym z tym dotychczas prezentowanym zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów
administracyjnych, zgodnie z którym przez pojęcie „mieszkania adresata” rozumie się rzeczywiste, faktyczne (a nie
prawne) mieszkanie adresata. Mieszkaniem takim jest więc każde miejsce, w którym adresat przebywa z zamiarem
dłuższego – a nie wyłącznie krótkotrwałego – pobytu, którego okres jest na tyle długi, że umożliwia on dokonanie
doręczeń pism (wyrok NSA z 1.2.2011 r. II OSK 1098/10, 
). To doprowadziło NSA do wniosku, iż mieszkaniem
adresata - w świetle regulacji art. 42 § 1 KPA - jest również adres wskazany przez samą osobę fizyczną, np. w treści
podania, jako adres osoby, od której podanie to pochodzi, a doręczenie pod tak ustalony adres uznano w niniejszej
sprawie za skuteczne (w trybie art. 44 KPA).

Wyrok NSA z 10.1.2020 r., II OSK 417/18