W wyroku z 15.1.2020 r., sygn. akt: II OSK 3330/17 NSA stwierdził, że przepis art. 35 ust. 3 DrPublU nie
określa wytycznych, jakimi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości
włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Nie ulega jednak wątpliwości, że zarządca
drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami
bezpieczeństwa w ruchu drogowym.
Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy
drodze. Niezbędnym elementem rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie uzgodnienia jest dokonanie przez zarządcę
drogi ustaleń co do charakteru planowanego przedsięwzięcia w kontekście jego wpływu na zmianę obsługi
komunikacyjnej terenu inwestycji, a zwłaszcza zmianę ruchu drogowego.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Spółki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie z 24.82017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1181/17 w sprawie ze skargi tej Spółki na postanowienie
Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji
o warunkach zabudowy.
Stan faktyczny
Burmistrz wystąpił do GDDKiA o uzgodnienie inwestycji polegającej na budowie obiektu usługowo-handlowego
w zabudowie usługowej wraz z parkingiem oraz pylonem reklamowym, na terenie działek położonych przy drodze
krajowej i drogach gminnych.
Generalny Dyrektor postanowieniem odmówił uzgodnienia projektowanej inwestycji. W obszernym i szczegółowym
uzasadnieniu wskazał, że głównym aspektem przemawiającym za podjęciem negatywnego rozstrzygnięcia jest
możliwość blokowania ruchu pojazdów na drodze krajowej jadących z danego w kierunku X na skrzyżowaniu z ul. Y
(droga wojewódzka).
Kolejnym postanowieniem Generalny Dyrektor utrzymał w mocy własne postanowienie.
W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem zainteresowania zarządcy drogi krajowej podczas uzgadniania
przedkładanych mu projektów decyzji o warunkach zabudowy są kwestie zachowania warunków bezpieczeństwa
ruchu drogowego. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny dopuszczalności mającej powstać inwestycji
przy drodze krajowej będącej w zarządzie organu uzgadniającego.
W skardze na powyższe postanowienie Spółka zarzuciła naruszenie m.in. przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 PlanZagospU
oraz art. 35 ust. 3 DrPublU, poprzez jego błędną wykładnię.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie.
WSA w Warszawie za bezzasadne uznał zarzuty skargi dotyczące aspektów merytorycznych odmowy uzgodnienia
projektu decyzji. Zasadniczym kryterium, którym kieruje się zarządca drogi dokonując uzgodnienia w trybie art. 53
ust. 4 pkt 9 PlanZagospU, jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Bezpieczeństwo ruchu drogowego może stanowić
podstawę ograniczenia praw inwestora ubiegającego się o ustalenie warunków zabudowy. W sprawach dotyczących
bezpieczeństwa w ruchu drogowym ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli w sytuacjach kolizyjnych zasadniczo
przeważa nad interesem indywidualnym jednostki czy jej prawem własności. W ocenie Sądu, Generalny Dyrektor
w zaskarżonym postanowieniu w stopniu wystarczającym uzasadnił odmowę uzgodnienia przedmiotowego projektu
decyzji o warunkach zabudowy.
Spółka wywiodła skargę kasacyjną.
Wyrok NSA
NSA uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Jako chybiony NSA uznał m.in. zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 35 ust. 2 DrPublU przez
niewłaściwe zastosowanie.
Przepis art. 35 ust. 2 DrPublU – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – stanowi, iż
w planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach zagospodarowania
przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę



użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Przepis ten nie miał
zastosowania w niniejszej sprawie.
Stosownie do art. 35 ust. 3 DrPublU zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego,
w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także
zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości
włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Przepis ten nie określa wytycznych, jakimi
powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu
związanego z projektowaną inwestycją. Nie ulega jednak wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na
względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym.
Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy
drodze (por. wyrok NSA z 7.2.2018 r., sygn. akt II OSK 1966/17). Niezbędnym elementem rozstrzygnięcia sprawy
w przedmiocie uzgodnienia jest dokonanie przez zarządcę drogi ustaleń co do charakteru planowanego
przedsięwzięcia w kontekście jego wpływu na zmianę obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, a zwłaszcza zmianę
ruchu drogowego.
NSA wskazał, że skarżąca Spółka nie zakwestionowała - poprzez postawienie odpowiednich zarzutów kasacyjnych -
ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy, przyjętego przez Sąd pierwszej instancji, które legły u podstaw
wydania zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji podzielił ustalony przez organ administracji publicznej stan
faktyczny sprawy, który stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Brak skutecznego zarzutu kasacyjnego
naruszenia przepisów postępowania oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany tymi ustaleniami.
A zatem, przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny musi być uwzględniony przy dokonywaniu oceny zasadności
zarzutów, odnoszących się do naruszenia norm prawa materialnego.
Skoro w niniejszej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną nie zakwestionowała ustaleń faktycznych, to w tej
sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny opiera się na stanie faktycznym ustalonym przez organ administracji
i przyjętym przez Sąd pierwszej instancji, w tym dotyczącym natężenia ruchu na drodze krajowej nr (...)
i wzmożonego ruchu związanego z otwarciem obiektu handlowego o znacznych rozmiarach (powierzchnia zabudowy
około 1400 m²), zlokalizowanego na kilku działkach, utrudnień na drodze krajowej nr (...), jakie może powodować ten
obiekt, bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Komentarz
Omawiany wyrok NSA potwierdza kształtującą się linię orzeczniczą dotyczącą wykładni przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9
PlanZagospU i art. 35 ust. 3 DrPublU. Nie powinno już ulegać wątpliwości, że zasadniczym kryterium, którym kieruje
się zarządca drogi dokonując uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 PlanZagospU, jest bezpieczeństwo ruchu
drogowego – choć okoliczność ta z przepisu wprost nie wynika. Nie jest to oczywiście jedyne kryterium, którym
powinien kierować się organ uzgadniający w ramach przyznanej mu uznaniowości w podejmowaniu rozstrzygnięcia.

wyrok NSA z 15.1.2020 r., sygn. akt: II OSK 3330/17