Przesłanki uzgodnienia możliwości włączenia inwestycji do drogi
Kategoria: Prawo administracyjne
Tematyka: Naczelny Sąd Administracyjny, uzgodnienie inwestycji, bezpieczeństwo ruchu drogowego, przesłanki dopuszczalności, wykładnia przepisów
W wyroku z 15.1.2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny omawia kwestie uzgodnienia możliwości włączenia inwestycji do drogi, koncentrując się na zasadach bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przesłanką dopuszczalności inwestycji jest zgodność planowanych działań z tymi zasadami.
W wyroku z 15.1.2020 r., sygn. akt: II OSK 3330/17 NSA stwierdził, że przepis art. 35 ust. 3 DrPublU nie określa wytycznych, jakimi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Nie ulega jednak wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze. Niezbędnym elementem rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie uzgodnienia jest dokonanie przez zarządcę drogi ustaleń co do charakteru planowanego przedsięwzięcia w kontekście jego wpływu na zmianę obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, a zwłaszcza zmianę ruchu drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Spółki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24.82017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1181/17 w sprawie ze skargi tej Spółki na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Stan faktyczny Burmistrz wystąpił do GDDKiA o uzgodnienie inwestycji polegającej na budowie obiektu usługowo-handlowego w zabudowie usługowej wraz z parkingiem oraz pylonem reklamowym, na terenie działek położonych przy drodze krajowej i drogach gminnych. Generalny Dyrektor postanowieniem odmówił uzgodnienia projektowanej inwestycji. W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu wskazał, że głównym aspektem przemawiającym za podjęciem negatywnego rozstrzygnięcia jest możliwość blokowania ruchu pojazdów na drodze krajowej jadących z danego w kierunku X na skrzyżowaniu z ul. Y (droga wojewódzka). Kolejnym postanowieniem Generalny Dyrektor utrzymał w mocy własne postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem zainteresowania zarządcy drogi krajowej podczas uzgadniania przedkładanych mu projektów decyzji o warunkach zabudowy są kwestie zachowania warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze krajowej będącej w zarządzie organu uzgadniającego. W skardze na powyższe postanowienie Spółka zarzuciła naruszenie m.in. przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 PlanZagospU oraz art. 35 ust. 3 DrPublU, poprzez jego błędną wykładnię. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie. WSA w Warszawie za bezzasadne uznał zarzuty skargi dotyczące aspektów merytorycznych odmowy uzgodnienia projektu decyzji. Zasadniczym kryterium, którym kieruje się zarządca drogi dokonując uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 PlanZagospU, jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Bezpieczeństwo ruchu drogowego może stanowić podstawę ograniczenia praw inwestora ubiegającego się o ustalenie warunków zabudowy. W sprawach dotyczących bezpieczeństwa w ruchu drogowym ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli w sytuacjach kolizyjnych zasadniczo przeważa nad interesem indywidualnym jednostki czy jej prawem własności. W ocenie Sądu, Generalny Dyrektor w zaskarżonym postanowieniu w stopniu wystarczającym uzasadnił odmowę uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Spółka wywiodła skargę kasacyjną. Wyrok NSA NSA uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Jako chybiony NSA uznał m.in. zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 35 ust. 2 DrPublU przez niewłaściwe zastosowanie. Przepis art. 35 ust. 2 DrPublU – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – stanowi, iż w planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 35 ust. 3 DrPublU zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Przepis ten nie określa wytycznych, jakimi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Nie ulega jednak wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze (por. wyrok NSA z 7.2.2018 r., sygn. akt II OSK 1966/17). Niezbędnym elementem rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie uzgodnienia jest dokonanie przez zarządcę drogi ustaleń co do charakteru planowanego przedsięwzięcia w kontekście jego wpływu na zmianę obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, a zwłaszcza zmianę ruchu drogowego. NSA wskazał, że skarżąca Spółka nie zakwestionowała - poprzez postawienie odpowiednich zarzutów kasacyjnych - ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy, przyjętego przez Sąd pierwszej instancji, które legły u podstaw wydania zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji podzielił ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny sprawy, który stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Brak skutecznego zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów postępowania oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany tymi ustaleniami. A zatem, przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny musi być uwzględniony przy dokonywaniu oceny zasadności zarzutów, odnoszących się do naruszenia norm prawa materialnego. Skoro w niniejszej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną nie zakwestionowała ustaleń faktycznych, to w tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny opiera się na stanie faktycznym ustalonym przez organ administracji i przyjętym przez Sąd pierwszej instancji, w tym dotyczącym natężenia ruchu na drodze krajowej nr (...) i wzmożonego ruchu związanego z otwarciem obiektu handlowego o znacznych rozmiarach (powierzchnia zabudowy około 1400 m²), zlokalizowanego na kilku działkach, utrudnień na drodze krajowej nr (...), jakie może powodować ten obiekt, bezpieczeństwa ruchu drogowego. Komentarz Omawiany wyrok NSA potwierdza kształtującą się linię orzeczniczą dotyczącą wykładni przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 PlanZagospU i art. 35 ust. 3 DrPublU. Nie powinno już ulegać wątpliwości, że zasadniczym kryterium, którym kieruje się zarządca drogi dokonując uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 PlanZagospU, jest bezpieczeństwo ruchu drogowego – choć okoliczność ta z przepisu wprost nie wynika. Nie jest to oczywiście jedyne kryterium, którym powinien kierować się organ uzgadniający w ramach przyznanej mu uznaniowości w podejmowaniu rozstrzygnięcia. wyrok NSA z 15.1.2020 r., sygn. akt: II OSK 3330/17
Wyrok NSA potwierdza, że bezpieczeństwo ruchu drogowego jest kluczowym kryterium uzgadniania inwestycji przy drogach. Linię orzecznictwa wyznacza interpretacja przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego i uzgadniania inwestycji.