Sąd Najwyższy w uchwale z 30.6.2020 r., sygn. akt: III CZP 71/19 wypowiedział się w sprawie o naprawienie
szkody spowodowanej wydaniem decyzji administracyjnej o odmowie ustanowienia użytkowania
wieczystego na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Z uchwały tej wynika, że:
W sprawie o naprawienie szkody spowodowanej wydaniem decyzji administracyjnej o odmowie
ustanowienia użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r.
o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), której
nieważność stwierdzono z powodu niewyjaśnienia, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego
właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego
obowiązującego w dniu wydania tej decyzji, sąd badając przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej
może ustalać, czy prawidłowe rozpoznanie wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego również
doprowadziłoby do odmowy ustanowienia tego prawa.
Sąd Najwyższy podjął uchwałę w sprawie z powództwa P.W. przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie przy
udziale prokuratora Prokuratury Krajowej o zapłatę, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej zagadnienia prawnego
przedstawionego przez Sąd Apelacyjny postanowieniem z 18.7.2019 r.: „Czy w sprawie o naprawienie szkody
dochodzonej na podstawie art. 160 § 1 KPA wynikającej z wydania niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej
o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej, sąd jest uprawniony do badania, czy prawidłowe rozpoznanie
wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej, na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945
roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279, ze zm.), również
prowadziłoby do jego oddalenia zgodnie z obowiązującymi w chwili wydania decyzji przepisami, w sytuacji gdy organ
administracji publicznej stwierdził nieważność tej decyzji z powodu zaniechania przeprowadzenia postępowania
dowodowego i niewykazania sprzeczności pomiędzy korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela
a przeznaczeniem gruntu zgodnie z obowiązującym w dniu wydania orzeczenia planem zagospodarowania
przestrzennego?”
Stan faktyczny
Z treści uzasadnienia postanowienia zawierającego pytanie prawne wynika, że Sąd Okręgowy, działający jako Sąd
I instancji, uwzględnił częściowo powództwo o zapłatę odszkodowania dochodzonego tytułem naprawienia szkody
spowodowanej wydaniem niezgodnej z prawem decyzji Prezydium Rady Narodowej z 7.10.1972 r. o odmowie
przyznania prawa własności czasowej i zasądził od Skarbu Państwa – Wojewody kwotę 86.526 zł wraz
z ustawowymi odsetkami za opóźnienia od daty wydania wyroku.
Nieruchomość, której dotyczyła sprawa, stanowiła własność osób prywatnych. Na mocy dekretu z 26.10.1945 r.
o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (dekret warszawski) prawo własności tej
nieruchomości przeszło z dniem 21.11.1945 r. na własność gminy. Osoby prywatne 13.5.1948 r. złożyły wniosek
o przyznanie im prawa własności czasowej do nieruchomości, która aktualnie stanowi trzy działki.
W 2012 r. na podstawie dwóch warunkowych umów sprzedaży powód nabył od spadkobierców pierwotnych
właścicieli roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Umowy zostały zawarte pod
warunkiem stwierdzenie nieważności lub wydania z naruszeniem prawa decyzji Prezydium Rady Narodowej
z 7.10.1972 r. odmawiającej dawnym właścicielom prawa własności czasowej do nieruchomości.
Decyzją z 8.2.2013 r. SKO stwierdziło nieważność ww. decyzji. Przyczyną stwierdzenia nieważności była wadliwość
decyzji spowodowana zaniechaniem przeprowadzenia postępowania dowodowego i niewykazania sprzeczności
pomiędzy korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela, a przeznaczeniem gruntu zgodnie
z obowiązującym w dniu wydania orzeczenia planem zagospodarowania przestrzennego.
21.1.2013 r. powód wystąpił do Prezydenta m.st. Warszawy z wnioskiem o ustanowienie na jego rzecz prawa
użytkowania wieczystego do nieruchomości. Decyzją z 17.4.2014 r. Prezydent m.st. Warszawy ustanowił na rzecz
powoda prawo użytkowania wieczystego do gruntu – ale w części. Przeszkodą do ustanowienia prawa na całości
nieruchomości było istnienie budynku stanowiącego własność osoby trzeciej.





Podstawą prawną wydania wyroku był przepis art. 160 § 1 KPA w brzmieniu obowiązującym przed 1.9.2004 r. Sąd
Okręgowy przyjął, że pomiędzy nieważnością decyzją z 7.10.1972 r. a szkodą poniesioną przez powoda w postaci
utraty prawa użytkowania wieczystego gruntu istnieje normalny związek przyczynowy w rozumieniu art. 361 § 1 KC.
Jego istnienie jest niezależne od tego czy w dacie rozpoznania wniosku dekretowego zachodziły przesłanki do jego
uwzględnienia. Niedopuszczalna jest bowiem merytoryczna kontrola polegająca na antycypowaniu albo korygowaniu
przez sąd (w sądowym postępowaniu cywilnym o odszkodowanie za szkodę wywołaną bezprawną decyzją
administracyjną) decyzji organów administracyjnych wydanych w przedmiocie wniosku złożonego na podstawie
przepisu art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego. Sąd uznał, że nie jest dopuszczalne wkroczenie w materię
zastrzeżoną dla drogi postępowania administracyjnego i niedopuszczalne jest poddanie kontroli sądu powszechnego
tzw. decyzji nadzorczej stwierdzającej nieważności decyzji pierwszej, tj. decyzji sprawczej.
Obie strony złożyły apelacje od wyroku.
Wątpliwości Sądu Apelacyjnego
Przy rozpoznawaniu apelacji powstało zagadnienie budzące poważne wątpliwości prawne – co zostało wskazane na
początku.
Przedstawione zagadnienie prawne jest związane z występującymi w praktyce orzeczniczej rozbieżnościami co do
oceny czy w sprawie o naprawienie szkody wynikającej z wadliwej decyzji administracyjnej, odmawiającej przyznanie
byłemu właścicielowi nieruchomości lub jego następcy prawnemu prawa własności czasowej (aktualnie prawa
użytkowania wieczystego), sąd jest uprawniony do badania, czy prawidłowe rozpoznanie wniosku złożonego na
podstawie przepisu art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, również prowadziłoby do jego oddalenia.
W tej kwestii w judykaturze wyodrębnić można dwa przeciwstawne stanowiska.
Pierwsze, zaprezentowane przez Sąd Okręgowy, jak i dominujące w dotychczasowym orzecznictwie, stanowi, że
w sprawie o naprawienie szkody wynikającej z wadliwej decyzji dekretowej nie ma podstaw dla oceny czy prawidłowe
rozpoznanie wniosku dekretowego również prowadziłoby do jego oddalenia. Decyzje organów administracji
publicznej wydane w granicach ich kompetencji są bowiem wiążące dla sądów w zakresie ich rozstrzygnięcia,
dlatego sądy nie są własne – w toku postępowania cywilnego – dokonywać oceny prawidłowości wydanych decyzji
i orzekać w przedmiocie istnienia lub nieistnienia przesłanek materialnoprawnych stanowiących podstawę uch
wydania.
Drugie stanowisko dopuszcza – ale tylko w pewnym zakresie – aby w sprawie o naprawienie szkody wynikającej
z wadliwej decyzji dekretowej można było uwzględnić czy prawidłowe rozpoznanie wniosku również prowadziłoby do
jego oddalenia. Możliwość taką ograniczono jednak do tych przypadków, gdy przyczyną stwierdzenia nieważności
decyzji były uchybienia formalne decyzji nadzorczej.
Sąd Apelacyjny przywołał bogate orzecznictwo, głównie Sądu Najwyższego, dotyczącego jednego i drugiego
stanowiska.
W skierowanym pytaniu prawnym Sąd Apelacyjny wskazał, że kognicja sądu w postępowaniu o odszkodowanie za
wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa (art. 160 § 1 KPA w zw. z art. 156 § 2 KPA i art. 158 § 2 KPA)
obejmuje wszystkie przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej.
Ponadto Sąd wskazał, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji
administracyjnej, jest jej integralną częścią i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego
dyspozytywną częścią decyzji. Sąd Najwyższy w swoim orzecznictwie nie jest jednakże jednolity w ocenie znaczenia
uzasadnienia decyzji. Istotne jest to, że w postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi się ponownego
postępowania dowodowego.
Sąd Apelacyjny wyraził stanowisko, że możliwe jest uznanie, że w sprawie o naprawienie szkody wynikającej
z wadliwej decyzji dekretowej sąd może samodzielnie ocenić czy prawidłowe rozpoznanie wniosku również
prowadziłoby do jego oddalenia, nie tylko w przypadku, gdy przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji były
uchybienia formalne decyzji szkodzącej, ale także stwierdzone przez organ nadzoru wady postępowania
spowodowane zaniechaniem lub niepełnym zbadaniem przez organ administracyjny materialnych przesłanek
rozstrzygnięcia wniosku dekretowego.

Komentarz
Sąd Najwyższy uznał – inaczej niż Sąd I instancji – że dopuszczalne wkroczenie w materię zastrzeżoną dla drogi
postępowania administracyjnego i poddanie kontroli sądu powszechnego tzw. decyzji nadzorczej stwierdzającej
nieważności decyzji pierwotnej. Co jednakże istotne, możliwość taka istnieje jedynie w odniesieniu do sytuacji,
w których bezprawność decyzji wynika z naruszenia wybranych warunków wydania decyzji.
Czy uchwała SN będzie miała znaczenie dla innych spraw cywilnych dotyczących odszkodowania związanego
z wadliwie wydaną decyzja administracyjną? Jeżeli tak, to uchwala będzie kształtować podział kompetencji sądu



powszechnego i organu administracji w sądowych postępowaniach odszkodowawczych (co ma znaczenie dla
stosowanie przepisów odszkodowawczych z KC, a nie nieobowiązującego już art. 160 KPA).
Kluczowe będą argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu omawianej uchwały, które nie zostało jeszcze
opublikowane.

uchwała SN z 30.6.2020 r., III CZP 71/19