Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21.1.2020 r. (II OSK 2497/19) zaprezentował stanowisko, zgodnie
z którym upływ terminu wniesienia ponaglenia nie warunkuje dopuszczalności wniesienia skargi na
bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania do sądu administracyjnego. NSA podkreślił, że
skargę tę można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, niezależnie od
upływu terminu, w którym - zgodnie z art. 37 § 3, § 4 i § 5 KPA - organ administracji byłby zobowiązany
rozpatrzyć ponaglenie.
Z uzasadnienia wyroku WSA we Wrocławiu
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonym wyrokiem z 25.4.2019 r. (III SAB/Wr 22/19),
uwzględniając skargę S.H. (dalej: Skarżący) na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku
Skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy, stwierdził, że Wojewoda przewlekle prowadził postępowanie oraz że to
przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszenia prawa. Jednocześnie Sąd pierwszej
instancji zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy w terminie czternastu dni od otrzymania odpisu
prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a ponadto przyznał od organu na rzecz Skarżącego sumę pieniężną
w kwocie 3.000 zł oraz zasądził od organu na rzecz Skarżącego 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Skarga kasacyjna
Od powyższego wyroku Sądu pierwszej instancji skargę kasacyjną złożył organ administracji - Wojewoda.
Zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 58 § 1 pkt 6
w związku z art. 52 § 1 i § 2 i art. 53 § 2b ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: PostAdmU) oraz w związku z art. 37 § 1 ustawy
z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: KPA).
Z uzasadnienia wniesionej do NSA skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem organu administracji powołane przepisy
zostały naruszone dlatego, że Sąd pierwszej instancji nie odrzucił skargi Skarżącego, mimo że ponaglenie, o którym
mowa w art. 37 § 1 KPA, wpłynęło do Wojewody 28.11.2018 r., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania
- 7.12.2018 r. Według organu administracji skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest
dopuszczalna dopiero po upływie ustawowego terminu na rozpatrzenie przez właściwy organ ponaglenia.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenia skargi, względnie
uchylenia tego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponadto
wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania
kasacyjnego.
Stanowisko NSA przedstawione w uzasadnieniu wyroku


Rozpoznając skargę kasacyjną NSA w pierwszej kolejności zważył, że przepisy dotyczące skargi na bezczynność
organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie są konsekwentne. Z jednej bowiem strony, skargę
na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść „po wyczerpaniu
(przysługujących skarżącemu) środków zaskarżenia” (art. 52 § 1 PostAdmU), czyli po wniesieniu ponaglenia,
o którym mowa w art. 37 § 1 KPA, jednakże „w każdym czasie po wniesieniu (tego) ponaglenia” (art. 53 § 2b
PostAdmU). Z drugiej zaś strony, organy administracji są zobowiązane rozpoznać wniesione ponaglenie
w określonym ustawowym terminie, który wynosi siedem dni od otrzymania ponaglenia, przy czym jeżeli organem
właściwym do rozpoznania ponaglenia jest organ wyższego stopnia, to organ administracji, którego dotyczy
ponaglenie, jest zobowiązany przekazać temu organowi ponaglenie w terminie nie dłuższym niż siedem dni od dnia
jego otrzymania (art. 37 § 3, § 4 i § 5 KPA).
Przywołane powyżej uregulowanie wywołuje - zdaniem NSA - pytanie o sens ponaglenia skoro skarga, jak wynika
z dosłownego brzmienia art. 53 § 2b PostAdmU, może być wniesiona „w każdym czasie po wniesieniu
ponaglenia”, a więc także przed upływem terminu do rozpoznania ponaglenia.




Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - poprzednio obowiązujący stan prawny


NSA przypomniał, iż podobne pytanie pojawiło się w przypadku uregulowania zawartego w art. 53 § 2 PostAdmU
w brzmieniu, które obowiązywało do 1.6.2017 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z 7.4.2017 r. o zmianie ustawy
Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Przepis ten
przewidywał, że w przypadkach, o których była mowa w art. 52 § 3 i § 4 PostAdmU, skargę wnosi się w terminie
trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ
nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie
naruszenia prawa. W związku z tym, przy stosowaniu art. 52 § 3 PostAdmU, powstało zagadnienie czy można
wnieść skargę po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, nie czekając na doręczenie
odpowiedzi organu na to wezwanie. Udzielając odpowiedzi, że art. 53 § 2 PostAdmU należy rozumieć w ten
sposób, iż skargę można wnieść najwcześniej następnego dnia po dniu wniesienia wezwania do usunięcia
naruszenia prawa, nie czekając na doręczenie odpowiedzi organu na to wezwanie, NSA rozważał argumenty
sprowadzające się do twierdzenia, że w przypadku uznania, że dopuszczalna jest skarga wniesiona następnego dnia
po dniu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, takie wezwanie traci znaczenie. Odrzucając te
argumenty, aczkolwiek zdając sobie sprawę z możliwej marginalizacji instytucji wezwania do usunięcia naruszenia
prawa, NSA m.in. uznał, że w przypadku braku wystarczająco jasnej regulacji prawnej nie można przyjmować
istnienia wyraźnie niewyartykułowanych dodatkowych warunków realizacji prawa do sądu (uchwała NSA
z 27.6.2016 r. I FPS 1/16).
Brak dodatkowych warunków dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu administracji lub
przewlekłe prowadzenie postępowania
NSA rozpoznający niniejszą sprawę podziela powyżej przedstawiony pogląd, a stosując go do zagadnienia
występującego w rozpoznawanym stanie faktycznym i prawnym stwierdza, że skoro zgodnie z art. 53 § 2b
PostAdmU skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym
czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, to nie można przyjmować, że w rzeczywistości takiej
skargi nie można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia, lecz dopiero po upływie terminu,
w którym zgodnie z art. 37 § 3, § 4 i § 5 KPA, właściwy organ administracji byłby zobowiązany rozpatrzyć
ponaglenie. Taka wykładnia prawa prowadziłaby do przyjęcia, że istnieje dodatkowy, wyraźnie nie przewidziany
przez prawo, warunek, od którego zależy dopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność organu administracji lub
przewlekłe prowadzenie postępowania. Warunkiem tym byłby upływ siedmiodniowego terminu, który został
wyznaczony właściwemu organowi zgodnie z art. 37 § 3, § 4 i § 5 KPA, na rozpatrzenie ponaglenia.
NSA zauważył, że jest oczywiste, iż przyjęta wykładnia prowadzi do marginalizacji ponaglenia, które może stać się
niczemu nie służącą formalnością. Jednakże - w ocenie Sądu rozpatrującego sprawę - należy zauważyć, że – jak to
już zostało powiedziane – brak normatywnych podstaw do tworzenia dodatkowych warunków realizacji prawa
do sądu oraz że sprowadzenie obowiązku wniesienia ponaglenia do wymogu czysto formalnego powinno być – jak
to także zauważył NSA w powołanej wcześniej uchwale w odniesieniu do wezwania do usunięcia naruszenia prawa –
„objęte pogłębioną refleksją ustawodawcy”.
Rozstrzygnięcie NSA
Uwzględniając powyższe NSA uznał, iż należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie, w której ponaglenie zostało
wniesione, zgodnie z art. 37 § 3 pkt 1 KPA do właściwego organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu
prowadzącego postępowanie, 26.11.2018 r., zaś skarga została wniesiona za pośrednictwem organu, którego
działania dotyczyła, 5.12.2019 r., nie było podstaw do odrzucenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania
z powodu niewyczerpania środka zaskarżenia służącego Skarżącemu. Tym samym, zdaniem NSA, wniesiona skarga
kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie kasacyjnej. W tym stanie rzeczy NSA - działając na
podstawie art. 184 PostAdmU - oddalił skargę kasacyjną.

Komentarz
Analizowane rozstrzygnięcie NSA dotyczy zagadnienia, jakim jest termin wniesienia skargi na bezczynność lub
przewlekłe prowadzenie postępowania w kontekście terminu wniesienia ponaglenia. NSA stanął na stanowisku,
zgodnie z którym powyższej wskazane terminy nie są od siebie zależne, a upływ czasu pomiędzy złożeniem
ponaglenia, a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego pozostaje bez znaczenia dla skuteczności tej skargi.
Powyższy pogląd zaprezentowany przez NSA w komentowanym wyroku jest zgodny z dotychczasową wykładnią art.
53 § 2b PostAdmU stosowaną w orzecznictwie NSA. W oparciu o przywołany przepis NSA przyjmuje bowiem, że
skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść nawet tego samego dnia, w którym
zostało wniesione ponaglenie do właściwego organu (wyrok z 11.12.2019 r. II OSK 1314/19 czy wyrok z 29.10.2019
r. II OSK 2012/19).

Wyrok NSA z 21.1.2020 r. II OSK 2497/19