Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27.5.2020 r. (I GSK 177/20) stanął na stanowisku, zgodnie z którym
nie jest możliwe jednoczesne, równoległe korzystanie przez stronę z dwóch środków prawnych w postaci
odwołania i wniosku o uzupełnienie decyzji. Zdaniem NSA albo wnosi się odwołanie albo też występuje
z żądaniem uzupełnienia decyzji. Skorzystanie przez stronę z jednego z wymienionych środków prawnych
uniemożliwia skorzystanie w tym samym czasie z drugiego środka.
Stan faktyczny sprawy
Prezydent Miasta Włocławek (organ pierwszej instancji) decyzją administracyjną z października 2018 r. nakazał
Spółce – jako organowi prowadzącemu Policealną Szkołę X – zwrot do budżetu miasta kwoty wskazanej w pkt 1 i 2
decyzji wraz z odsetkami jak od zaległości podatkowych liczonymi od 11.3.2015 r. zgodnie z zestawieniem
wskazanym w decyzji. Jednakże organ nie zawarł rozstrzygnięcia w przedmiocie wyłączenia okresów, w których
odsetki od należności objętej decyzją nie powinny być naliczane, tj. okresów, o których mowa w ustawie z 29.8.1997
r. Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 900, dalej: OrdPU).
Wobec tego Spółka 23.11.2018 r. złożyła wniosek o uzupełnienie decyzji w powyższym zakresie. Spółka podała, że
pomimo upływu ponad 5 miesięcy wniosek nie został rozpoznany, a organ zobowiązany był do jego rozpatrzenia
w trybie art. 111 § 1b KPA, tj. poprzez wydanie postanowienia o uzupełnieniu decyzji bądź odmowie uzupełnienia
decyzji.
Ponadto Spółka wskazała, że działając na podstawie art. 53 § 2b ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: PostAdmU), 10.5.2019 r. złożyła ponaglenie
do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku.
SKO wydało postanowienie, w którym orzekło, że pismo Prezydenta z 18.12.2018 r., w którym organ ustosunkował
się do żądania Spółki, stanowiło w rzeczywistości postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji, o którym mowa
w art. 111 § 1b KPA. Pismo zawierało bowiem: oznaczenie organu, który je wydał, wskazanie adresata,
rozstrzygnięcie o istocie sprawy, datę wydania i podpis osoby upoważnionej. Z powyższym stanowiskiem organu
Spółka nie zgodziła się z uwagi na brak w tym piśmie wymaganych prawem elementów postanowienia, w tym
w szczególności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Spółka złożyła skargę na bezczynność Prezydenta
w zakresie rozpoznania wniosku z 23.11.2018 r.
Skarga kasacyjna
W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła wyrok WSA w Bydgoszczy w całości, zarzucając naruszenie przepisów
postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenie art. 149 § 1 i 2 PostAdmU
w zw. z art. 37 w zw. z art. 111 § 1b KPA, poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie organ udzielił odpowiedzi
na wniosek Spółki o uzupełnienie decyzji z 23.11.2018 r., co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że w niniejszej
sprawie nie zachodzą podstawy uzasadniające stwierdzenie bezczynności organu, podczas gdy w stanie faktycznym
niniejszej sprawy organ nie udzielił Stronie żadnej odpowiedzi na złożony wniosek, a skierowane do SKO pismo
zawierało jedynie stanowisko organu w zakresie zgłoszonych przez Spółkę zarzutów zawartych w złożonym
odwołaniu od decyzji, a tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że organ podjął jakiekolwiek czynności
zmierzające do rozstrzygnięcia ww. wniosku Strony oraz art. 149 § 1 i 2 PostAdmU w zw. z art. 124 § 1 KPA, poprzez
błędne przyjęcie, że powyższe pismo skierowane do SKO zawierało konstytutywne elementy postanowienia
w rozumieniu art. 124 § 1 KPA, co skutkowało błędnym przyjęciem, że na gruncie niniejszej sprawy nie zachodzą
podstawy do stwierdzenia bezczynności organu. W oparciu o wskazane zarzuty Skarżąca kasacyjnie wniosła
o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i w trybie art. 188 PostAdmU stwierdzenie bezczynności Prezydenta
z rażącym naruszeniem prawa.
Uzupełnienie decyzji
W ocenie NSA niezbędnym do rozpoznania przywołanych zarzutów i prawomocnego zakończenia sprawy jest
wyjaśnienie, na czym polega i do czego służy instytucja uzupełnienia decyzji, o jakiej mowa w art. 111 KPA. Zgodnie
z tym przepisem strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej
uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do
sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia
w tych kwestiach. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może ją uzupełnić lub sprostować z urzędu
w zakresie, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Uzupełnienie



lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. W przypadku wydania postanowienia, o którym
mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub
ogłoszenia.
Z treści powyższego przepisu wynika, że strona może żądać uzupełnienia decyzji co do – po pierwsze –
rozstrzygnięcia i – po drugie – pouczenia o środkach prawnych służących stronie od decyzji (odwołanie, powództwo
do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego).
Żądanie uzupełnienia decyzji a wniesienie odwołania
Następnie NSA uznał, że należy wskazać, iż jak wynika z art. 111 § 1 KPA, stronie przysługuje prawo do
wniesienia żądania uzupełnienia decyzji co do jej rozstrzygnięcia, w tym samym terminie strona ma prawo do
wniesienia odwołania (art. 129 § 2 KPA). Przy czym oba te środki wykluczają się w tym zakresie. W praktyce
oznacza to, że albo wnosi się odwołanie, albo też występuje z żądaniem uzupełnienia decyzji. Orzeczenie bowiem
o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego
uzupełnienia domagała się strona. W sytuacji zatem, gdy w sprawie strona złożyła zarówno wniosek o uzupełnienie
decyzji jak i odwołanie, to skorzystała równolegle z dwóch środków prawnych. Skorzystanie przez stronę z jednego
z wymienionych środków procesowych uniemożliwia skorzystanie w tym samym czasie ze środka drugiego. Kwestia
ta była już wielokrotnie wyjaśniania w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, co prawda na tle przepisu art. 213
OrdPU (wyrok NSA z 24.1.2012 r. I FSK 1464/10, wyrok NSA z 4.11.2011 r., II FSK 820/10). Niemniej jednak - co
podkreślił NSA - jest to przepis, którego treść jest analogiczna z przepisem art. 111 KPA.
Z uzasadnienia NSA
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, wskazać należy, iż - po pierwsze - decyzja administracyjna
wydana przez Prezydenta w październiku 2018 r. zawierała całościowe rozstrzygnięcie w zakresie odsetek, ponieważ
w jej sentencji określono ich kwotową wysokość. Inną zaś rzeczą jest - zdaniem NSA - kwestia prawidłowości
wyliczenia tych odsetek (np. poprzez nieuwzględnienie okresów, za które odsetki nie powinny być wyliczane), co
jednak powinno być kwestionowane w drodze złożenia odwołania, a nie uzupełnienia decyzji.
Po drugie NSA podkreślił, iż ze stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy wynika, że Skarżąca spółka złożyła zarówno
wniosek o uzupełnienie decyzji (23.11.2018 r.), jak i odwołanie od tej decyzji (19.11.2018 r.). Oznacza to więc, że
Spółka skorzystała równolegle z dwóch środków prawnych. Tak jak wyjaśniono wyżej, skorzystanie przez stronę
z jednego z wymienionych środków procesowych uniemożliwia skorzystanie w tym samym czasie z drugiego
środka. W konsekwencji, Prezydent w piśmie z grudnia 2018 r. zasadnie wskazał, że „zarzuty złożone przez Stronę
w piśmie z 23.11.2018 r. dotyczące decyzji z października 2018 r. w zakresie rozstrzygnięcia co do wskazania
okresów naliczania odsetek od dotacji podlegających zwrotowi, stanowią element uzupełniający odwołania od ww.
decyzji.”. Takie działanie Prezydenta było w ocenie NSA prawidłowe i – co najważniejsze – niepozbawiające Strony
prawa do skontrolowania przez organ odwoławczy kwestii prawidłowości wyliczenia odsetek w wydanej decyzji
administracyjnej.
NSA zauważył, że w tej sytuacji bez znaczenia dla istoty sprawy pozostają rozważania WSA w Bydgoszczy,
w zakresie tego, czy pismo Prezydenta spełniało wymogi postanowienia wynikające z art. 124 § 1 i § 2 KPA i było
postanowieniem, o jakim mowa w art. 111 § 1b KPA.
Rozstrzygnięcie NSA
NSA wydając rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie jeszcze raz podkreślił, że Prezydent nie był bezczynny
w sprawie rozpoznania wniosku Spółki z 23.11.2018 r. o uzupełnienie wydanej przez niego decyzji administracyjnej
w sprawie z uwagi na brak potrzeby uzupełniania powyższej decyzji. Zawierała ona bowiem kompletne
rozstrzygnięcie. Po drugie, jak jednoznacznie podkreślił NSA, Spółka w sposób nieprawidłowy skorzystała
z dwóch wykluczających się środków prawnych w postaci odwołania i wniosku o uzupełnienie decyzji.
W tej sytuacji zarzuty dotyczące naruszenia art. 149 § 1 i 2 PostAdmU w zw. z art. 37 w zw. z art. 111 § 1b KPA oraz
w zw. z art. 124 § 1 KPA, są zdaniem NSA nieusprawiedliwione. Z opisanych powodów NSA na podstawie art. 184
PostAdmU orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Komentarz
Stanowisko o wzajemnym wykluczaniu się obu środków prawnych - odwołania i wniosku o uzupełnienie decyzji,
zaprezentowane przez NSA na gruncie analizowanego wyroku, jest zgodne z dotychczasowymi rozstrzygnięciami
podejmowanymi przez sądy administracyjne na gruncie przepisów OrdPU. Jak ponownie zauważył NSA, albo wnosi
się odwołanie, albo też występuje z żądaniem uzupełnienia decyzji. Wybór pomiędzy powyższymi środkami należy
do strony postępowania. W tym ostatnim przypadku (wniesienia wniosku o uzupełnienie decyzji w trybie art. 111
KPA) odwołanie można będzie wnieść dopiero po doręczeniu decyzji o uzupełnieniu decyzji uprzednio wydanej lub
po doręczeniu ostatecznego postanowienia o odmowie jej uzupełnienia. Ponadto w rozstrzygnięciach sądów
administracyjnych podjętych na gruncie przepisów OrdPU jednoznacznie rozstrzygnięto relację pomiędzy



postępowaniem w przedmiocie uzupełnienia decyzji a postępowanie odwoławczym. Zdaniem m.in. WSA w Olsztynie
(wyrok z 8.6.2017 r. II SA/Ol 312/17, 
) postępowanie wywołane wnioskiem o uzupełnienie decyzji ma
pierwszeństwo przed postępowaniem odwoławczym. Oznacza to w istocie, że postępowanie odwoławcze może
toczyć się dopiero po ostatecznym zakończeniu w administracyjnym toku instancji kwestii związanej z uzupełnieniem
lub odmową uzupełnienia decyzji, od której ma być wniesione odwołanie.

wyrok NSA z 27.5.2020 r. I GSK 177/10