Ustalenie rzeczywistego zakresu skargi obowiązkiem sądu pierwszej instancji
Kategoria: Prawo administracyjne
Tematyka: Naczelny Sąd Administracyjny, ustalenie rzeczywistego zakresu skargi, sąd pierwszej instancji, spór kompetencyjny, bezczynność, przewlekłość, postępowanie administracyjne
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19.5.2020 r. stwierdził, że ustalenie rzeczywistego zakresu skargi przez sąd pierwszej instancji jest kluczowe dla poznania sposobu rozumowania sędziów i argumentacji sądu. Sprawa dotyczyła spóru kompetencyjnego między wojewodami Mazowieckim i Łódzkim oraz zarzutów bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19.5.2020 r. (II GSK 139/20, ) stwierdził, że dokonanie ustalenia rzeczywistego zakresu skargi przez sąd pierwszej instancji i jego odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku pozwala stronie poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a NSA merytorycznie ustosunkować się do zarzutów. Zaś w sytuacji, w której zarzuty bezczynności i przewlekłości dotyczą tego samego postępowania prowadzonego przez organ administracji ocena ich zasadności może, a nawet powinna być dokonana w ramach jednego postępowania sądowoadministracyjnego niezależnie od tego czy wniesiono jedną skargę zawierającą zarzuty dotyczące zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, czy też dwie skargi wyodrębniające te dwie instytucje prawne. Stan faktyczny sprawy Fundacja A. z siedzibą w Ł. (dalej: Skarżąca, Strona) złożyła do Wojewody Mazowieckiego wniosek o przyznanie statusu zakładu aktywności zawodowej dla (...) w C. Na gruncie powyższego pisma powstał spór kompetencyjny pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a Wojewodą Łódzkim z uwagi na siedzibę organizatora ww. zakładu. Wobec długiego oczekiwania na odpowiedź na złożony wniosek Skarżąca wniosła ponaglenie do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w Warszawie, a następnie skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego „w sprawie rozpatrzenia zażalenia na przekazanie Wojewodzie Łódzkiemu sprawy w przedmiocie wydania decyzji przyznającej status zakładu aktywności zawodowej”. Istota rozpatrywanej sprawy sprowadza się więc - jak prawidłowo wskazał WSA w Warszawie - do kwestii istnienia bądź nieistnienia stanu bezczynności Wojewody Mazowieckiego w sprawie z wniosku Skarżącej z 27.12.2017 r., który - według Skarżącej - należy traktować jako zażalenie na przekazanie podania o przyznanie statusu zakładu aktywności zawodowej. Z wyroku WSA w Warszawie W treści zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie wskazał, że Wojewoda Mazowiecki, po przekazaniu podania Wojewodzie Łódzkiemu, nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie, zatem nie może pozostawać w bezczynności. Nie mógł więc naruszyć terminów załatwiania spraw wskazanych w art. 35 KPA i wiążących się z nimi obowiązków wskazanych w art. 36 KPA i 12 KPA. Skarga kasacyjna Skarżąca wystąpiła ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżyła go w całości i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy m.in.: art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: PostAdmU) w związku z art. 35 § 1 i 2 KPA, art. 21 § 1 pkt 2 KPA, 21 § 2 KPA, art. 6 KPA i art. 7 KPA poprzez brak stwierdzenia przewlekłości postępowania mimo istnienia przepisu zobowiązującego organ do rozpatrzenia wniosku Skarżącej i załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki oraz art. 149 § 1a PostAdmU poprzez brak stwierdzenia przewlekłości postępowania, do której doszło z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżąca podniosła, że Wojewoda Mazowiecki był - od chwili wniesienia wniosku wszczynającego postępowanie - organem właściwym do załatwienia sprawy, co potwierdził ostatecznie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z 22.1.2019 r. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że w chwili wydania wyroku nie było informacji o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Łódzkim a Wojewodą Mazowieckim. Ponadto, Skarżąca wskazała, że złożyła skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w rozpatrzeniu jej podania z 27.12.2017 r. o uchylenie czynności przekazania sprawy Wojewodzie Łódzkiemu, przy czym skargę tę zmodyfikowała pismem z 6.3.2019 r. i wniosła o stwierdzenie, że Wojewoda Mazowiecki prowadzi postępowanie w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Skarżącej, granice sprawy, którą WSA w Warszawie powinien był rozpoznać w zaistniałym stanie faktycznym są szersze niż tylko bezczynność Wojewody Mazowieckiego w odniesieniu do podania z 27.12.2017 r. Sąd pierwszej instancji rozpoznał - zdaniem Skarżącej - jedynie fragment działania organu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem organu negatywny spór kompetencyjny wyłącza bezczynność każdego z organów. Z uzasadnienia NSA Punktem wyjścia do rozważań NSA było przypomnienie, iż do podstawowych założeń systemowych sądowej kontroli działalności organów administracji publicznej należy zasada skargowości. W orzecznictwie podkreśla się, że w sprawach dotyczących bezczynności organów skarga wyznacza zakres sprawy sądowoadministracyjnej. Sąd pierwszej instancji instancji nie ma możliwości modyfikowania żądania strony, natomiast ma wypowiedzieć się co do przedstawionych przez stronę okoliczności faktycznych i prawnych, w tym kontekście ustalić czy doszło do bezczynności (wyrok NSA z 14.1.2020 r., II GSK 1080/19, ). Stąd też, zdaniem NSA, istotne jest precyzyjne określenie przez sąd pierwszej instancji zakresu żądania strony. W postępowaniu kasacyjnym pozwala to na stwierdzenie, czy sąd pierwszej instancji orzekł w sprawie objętej skargą. W orzecznictwie NSA wyrażony został pogląd, że w sytuacji, w której zarzuty bezczynności i przewlekłości dotyczą tego samego postępowania prowadzonego przez organ administracji ocena ich zasadności może, a nawet powinna być dokonana w ramach jednego postępowania sądowoadministracyjnego, niezależnie od tego czy wniesiono jedną skargę zawierającą zarzuty dotyczące zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, czy też dwie skargi wyodrębniające te dwie instytucje prawne (postanowienie NSA z 4.12.2019 r., II OSK 2317/19, ). Praktyka pokazuje, że przytoczony pogląd trudno uznać za jednolity i ugruntowany, jednak z pewnością kwestia, której dotyczy nie powinna być pomijana przy ustalaniu przedmiotu zaskarżenia wyznaczonego żądaniem skargi. W przypadku bowiem ustalenia, że organowi zarzuca się bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w więcej niż jednym postępowaniu, tj. takie naruszenie przepisów, które nie jest oparte na tym samym stanie faktycznym, konieczne jest rozdzielenie skarg, o czym stanowi art. 57 § 3 PostAdmU. Z omówionych powyżej względów WSA w Warszawie zobligowany był do wnikliwego zbadania rzeczywistego zakresu skargi oraz ustalenia, czy w istocie zarzuty bezczynności i przewlekłości odnoszą się do tego samego postępowania. W tym celu analizy wymagało stanowisko Strony sformułowane w skardze oraz poprzedzającym ją ponagleniu, a następnie w piśmie procesowym z 6.3.2019 r. Pomocne mogło okazać się również sprawdzenie, jak intencję Strony odczytały organy administracji - co wynika z odpowiedzi na skargę i powołanego przez Stronę postanowienia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 17.12.2018 r. Zdaniem NSA, treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku uwidacznia, że WSA w Warszawie zaniechał takiego badania. Przede wszystkim, jak wskazał NSA, zupełnie pominął treść pisma z 6.3.2019 r., nie odniósł się do sformułowanych w nim żądań i dowodów. Stanowi to o trafności wskazanych zarzutów skargi kasacyjnej. Ponadto, co podkreślił NSA, w świetle art. 37 § 1 pkt 1 KPA - w mającym zastosowanie w sprawie brzmieniu nadanym ustawą z 7.4.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) - rozstrzygnięcie, czy w okolicznościach konkretnej sprawy wystąpiła bezczynność organu wymaga określenia punktu odniesienia, tj. ustalenia terminu, w jakim organ zobowiązany był rozpatrzyć sprawę. Sąd pierwszej instancji powinien więc ponownie ustalić - na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy - czy spór kompetencyjny został rozstrzygnięty, a następnie ocenić, czy okoliczność ta miała wpływ na obliczanie terminu rozpatrzenia sprawy, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 KPA. Dopiero w przypadku ewentualnego uznania, że sformułowane przez Skarżącą zarzuty bezczynności i przewlekłości dotyczą w istocie tej samej sprawy - zainicjowanej wnioskiem Strony o przyznanie statusu zakładu aktywności zawodowej – WSA w Warszawie zobowiązany będzie zbadać, czy nie wystąpiły okoliczności stanowiące o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 KPA. Ewentualna twierdząca odpowiedź na to pytanie implikuje obowiązek Sądu dokonania oceny, czy stwierdzona przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zakres skargi Podsumowując, NSA raz jeszcze podkreślił, że fundamentalne znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma precyzyjne ustalenie rzeczywistego zakresu skargi. Dopiero dokonanie takiego ustalenia przez Sąd pierwszej instancji i jego odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, pozwoli Stronie skarżącej poznać sposób rozumowania i argumentacji Sądu, a NSA – w ramach ewentualnej kontroli instancyjnej - na merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 PostAdmU i art. 149 § 1a PostAdmU poprzez brak stwierdzenia przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Jak wspomniano, WSA w Warszawie nie przedstawił w zaskarżonym wyroku swojego stanowiska w tym zakresie, co powoduje, że odniesienie się do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej - na obecnym etapie sprawy - byłoby przedwczesne. Z uwagi na powyższe, NSA na podstawie art. 185 § 1 PostAdmU w związku z art. 182 § 2 PostAdmU orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Komentarz Precyzyjne ustalenie rzeczywistego zakresu skargi strony oraz ocena, czy zarzuty bezczynności organu i przewlekłości postępowania dotyczą tego samego postępowania to - zdaniem NSA wyrażonym w analizowanym orzeczeniu - podstawowe zadania, na których powinien się skupić sąd pierwszej instancji. Ustalenia w powyższym zakresie (określenie przedmiotu zaskarżenia wyznaczonego żądaniem skargi) są kluczowe z uwagi na dwie kwestie. Po pierwsze są istotne dla świadomości strony co do sposobu rozumowania i argumentacji sądu, a po drugie - dla merytorycznego ustosunkowania się przez NSA do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wyrok NSA z 19.5.2020 r. II GSK 139/20
Ustalenie rzeczywistego zakresu skargi przez sąd pierwszej instancji pozwala stronie lepiej zrozumieć argumentację sądu oraz umożliwia Naczelny Sąd Administracyjny merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów. Wyrok NSA z 19.5.2020 r. II GSK 139/20 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.