Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19.5.2020 r. (II GSK 139/20, 
) stwierdził, że dokonanie
ustalenia rzeczywistego zakresu skargi przez sąd pierwszej instancji i jego odzwierciedlenie w uzasadnieniu
wyroku pozwala stronie poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a NSA merytorycznie
ustosunkować się do zarzutów. Zaś w sytuacji, w której zarzuty bezczynności i przewlekłości dotyczą tego
samego postępowania prowadzonego przez organ administracji ocena ich zasadności może, a nawet
powinna być dokonana w ramach jednego postępowania sądowoadministracyjnego niezależnie od tego czy
wniesiono jedną skargę zawierającą zarzuty dotyczące zarówno bezczynności, jak i przewlekłego
prowadzenia postępowania, czy też dwie skargi wyodrębniające te dwie instytucje prawne.
Stan faktyczny sprawy
Fundacja A. z siedzibą w Ł. (dalej: Skarżąca, Strona) złożyła do Wojewody Mazowieckiego wniosek o przyznanie
statusu zakładu aktywności zawodowej dla (...) w C. Na gruncie powyższego pisma powstał spór kompetencyjny
pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a Wojewodą Łódzkim z uwagi na siedzibę organizatora ww. zakładu. Wobec
długiego oczekiwania na odpowiedź na złożony wniosek Skarżąca wniosła ponaglenie do Ministerstwa Rodziny,
Pracy i Polityki Społecznej w Warszawie, a następnie skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego „w sprawie
rozpatrzenia zażalenia na przekazanie Wojewodzie Łódzkiemu sprawy w przedmiocie wydania decyzji przyznającej
status zakładu aktywności zawodowej”.
Istota rozpatrywanej sprawy sprowadza się więc - jak prawidłowo wskazał WSA w Warszawie - do kwestii istnienia
bądź nieistnienia stanu bezczynności Wojewody Mazowieckiego w sprawie z wniosku Skarżącej z 27.12.2017 r.,
który - według Skarżącej - należy traktować jako zażalenie na przekazanie podania o przyznanie statusu zakładu
aktywności zawodowej.
Z wyroku WSA w Warszawie
W treści zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie wskazał, że Wojewoda Mazowiecki, po przekazaniu podania
Wojewodzie Łódzkiemu, nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie, zatem nie może pozostawać
w bezczynności. Nie mógł więc naruszyć terminów załatwiania spraw wskazanych w art. 35 KPA i wiążących się
z nimi obowiązków wskazanych w art. 36 KPA i 12 KPA.
Skarga kasacyjna
Skarżąca wystąpiła ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżyła go w całości i zarzuciła naruszenie
przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy m.in.: art. 149 § 1 pkt 3 ustawy
z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej:
PostAdmU) w związku z art. 35 § 1 i 2 KPA, art. 21 § 1 pkt 2 KPA, 21 § 2 KPA, art. 6 KPA i art. 7 KPA poprzez brak
stwierdzenia przewlekłości postępowania mimo istnienia przepisu zobowiązującego organ do rozpatrzenia wniosku
Skarżącej i załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki oraz art. 149 § 1a PostAdmU poprzez brak stwierdzenia
przewlekłości postępowania, do której doszło z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wniosła o uchylenie
zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Skarżąca podniosła, że Wojewoda Mazowiecki był - od chwili wniesienia wniosku wszczynającego postępowanie -
organem właściwym do załatwienia sprawy, co potwierdził ostatecznie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
postanowieniem z 22.1.2019 r. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że w chwili wydania wyroku nie było informacji
o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Łódzkim a Wojewodą Mazowieckim.
Ponadto, Skarżąca wskazała, że złożyła skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w rozpatrzeniu jej
podania z 27.12.2017 r. o uchylenie czynności przekazania sprawy Wojewodzie Łódzkiemu, przy czym skargę tę
zmodyfikowała pismem z 6.3.2019 r. i wniosła o stwierdzenie, że Wojewoda Mazowiecki prowadzi postępowanie
w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Skarżącej, granice sprawy, którą WSA w Warszawie
powinien był rozpoznać w zaistniałym stanie faktycznym są szersze niż tylko bezczynność Wojewody Mazowieckiego
w odniesieniu do podania z 27.12.2017 r. Sąd pierwszej instancji rozpoznał - zdaniem Skarżącej - jedynie fragment
działania organu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów
postępowania. Zdaniem organu negatywny spór kompetencyjny wyłącza bezczynność każdego z organów.




Z uzasadnienia NSA
Punktem wyjścia do rozważań NSA było przypomnienie, iż do podstawowych założeń systemowych sądowej kontroli
działalności organów administracji publicznej należy zasada skargowości. W orzecznictwie podkreśla się, że
w sprawach dotyczących bezczynności organów skarga wyznacza zakres sprawy sądowoadministracyjnej. Sąd
pierwszej instancji instancji nie ma możliwości modyfikowania żądania strony, natomiast ma wypowiedzieć się co do
przedstawionych przez stronę okoliczności faktycznych i prawnych, w tym kontekście ustalić czy doszło do
bezczynności (wyrok NSA z 14.1.2020 r., II GSK 1080/19, 
). Stąd też, zdaniem NSA, istotne jest precyzyjne
określenie przez sąd pierwszej instancji zakresu żądania strony. W postępowaniu kasacyjnym pozwala to na
stwierdzenie, czy sąd pierwszej instancji orzekł w sprawie objętej skargą.
W orzecznictwie NSA wyrażony został pogląd, że w sytuacji, w której zarzuty bezczynności i przewlekłości dotyczą
tego samego postępowania prowadzonego przez organ administracji ocena ich zasadności może, a nawet powinna
być dokonana w ramach jednego postępowania sądowoadministracyjnego, niezależnie od tego czy wniesiono jedną
skargę zawierającą zarzuty dotyczące zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, czy też
dwie skargi wyodrębniające te dwie instytucje prawne (postanowienie NSA z 4.12.2019 r., II OSK 2317/19, 
).
Praktyka pokazuje, że przytoczony pogląd trudno uznać za jednolity i ugruntowany, jednak z pewnością kwestia,
której dotyczy nie powinna być pomijana przy ustalaniu przedmiotu zaskarżenia wyznaczonego żądaniem skargi.
W przypadku bowiem ustalenia, że organowi zarzuca się bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania
w więcej niż jednym postępowaniu, tj. takie naruszenie przepisów, które nie jest oparte na tym samym stanie
faktycznym, konieczne jest rozdzielenie skarg, o czym stanowi art. 57 § 3 PostAdmU.
Z omówionych powyżej względów WSA w Warszawie zobligowany był do wnikliwego zbadania rzeczywistego
zakresu skargi oraz ustalenia, czy w istocie zarzuty bezczynności i przewlekłości odnoszą się do tego samego
postępowania. W tym celu analizy wymagało stanowisko Strony sformułowane w skardze oraz poprzedzającym ją
ponagleniu, a następnie w piśmie procesowym z 6.3.2019 r. Pomocne mogło okazać się również sprawdzenie, jak
intencję Strony odczytały organy administracji - co wynika z odpowiedzi na skargę i powołanego przez Stronę
postanowienia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 17.12.2018 r.
Zdaniem NSA, treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku uwidacznia, że WSA w Warszawie zaniechał takiego
badania. Przede wszystkim, jak wskazał NSA, zupełnie pominął treść pisma z 6.3.2019 r., nie odniósł się do
sformułowanych w nim żądań i dowodów. Stanowi to o trafności wskazanych zarzutów skargi kasacyjnej.
Ponadto, co podkreślił NSA, w świetle art. 37 § 1 pkt 1 KPA - w mającym zastosowanie w sprawie brzmieniu
nadanym ustawą z 7.4.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych
ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) - rozstrzygnięcie, czy w okolicznościach konkretnej sprawy wystąpiła bezczynność
organu wymaga określenia punktu odniesienia, tj. ustalenia terminu, w jakim organ zobowiązany był rozpatrzyć
sprawę. Sąd pierwszej instancji powinien więc ponownie ustalić - na podstawie dokumentów znajdujących się
w aktach sprawy - czy spór kompetencyjny został rozstrzygnięty, a następnie ocenić, czy okoliczność ta miała wpływ
na obliczanie terminu rozpatrzenia sprawy, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 KPA. Dopiero w przypadku
ewentualnego uznania, że sformułowane przez Skarżącą zarzuty bezczynności i przewlekłości dotyczą w istocie tej
samej sprawy - zainicjowanej wnioskiem Strony o przyznanie statusu zakładu aktywności zawodowej – WSA
w Warszawie zobowiązany będzie zbadać, czy nie wystąpiły okoliczności stanowiące o przewlekłym prowadzeniu
postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 KPA. Ewentualna twierdząca odpowiedź na to pytanie implikuje
obowiązek Sądu dokonania oceny, czy stwierdzona przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zakres skargi
Podsumowując, NSA raz jeszcze podkreślił, że fundamentalne znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma
precyzyjne ustalenie rzeczywistego zakresu skargi. Dopiero dokonanie takiego ustalenia przez Sąd pierwszej
instancji i jego odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, pozwoli Stronie skarżącej poznać sposób rozumowania
i argumentacji Sądu, a NSA – w ramach ewentualnej kontroli instancyjnej - na merytoryczne ustosunkowanie się do
zarzutów naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 PostAdmU i art. 149 § 1a PostAdmU poprzez brak stwierdzenia przewlekłości
postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Jak wspomniano, WSA w Warszawie nie przedstawił w zaskarżonym
wyroku swojego stanowiska w tym zakresie, co powoduje, że odniesienie się do zarzutów sformułowanych w skardze
kasacyjnej - na obecnym etapie sprawy - byłoby przedwczesne. Z uwagi na powyższe, NSA na podstawie art. 185 §
1 PostAdmU w związku z art. 182 § 2 PostAdmU orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. uchylił
zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Komentarz
Precyzyjne ustalenie rzeczywistego zakresu skargi strony oraz ocena, czy zarzuty bezczynności organu
i przewlekłości postępowania dotyczą tego samego postępowania to - zdaniem NSA wyrażonym w analizowanym
orzeczeniu - podstawowe zadania, na których powinien się skupić sąd pierwszej instancji. Ustalenia w powyższym
zakresie (określenie przedmiotu zaskarżenia wyznaczonego żądaniem skargi) są kluczowe z uwagi na dwie kwestie.




Po pierwsze są istotne dla świadomości strony co do sposobu rozumowania i argumentacji sądu, a po drugie - dla
merytorycznego ustosunkowania się przez NSA do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Wyrok NSA z 19.5.2020 r. II GSK 139/20