Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24.4.2020 r. zaprezentował stanowisko, zgodnie z którym KPA nie
dopuszcza żadnej możliwości dowolnego powielania środków zaskarżenia poprzez dwukrotne lub
wielokrotne składanie odwołań od tej samej decyzji. NSA wskazał, że strona może wnieść odwołanie od
decyzji nieostatecznej (rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji) wyłącznie jeden raz i tylko do jednej
instancji (wyrok NSA z 24.4.2020 r. I OSK 3400/19).
Stan faktyczny sprawy
Przedmiotem postępowania przed organami obu instancji było ustalenie statusu Skarżącej jako osoby bezrobotnej
i przysługującego jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Organ I instancji (Starosta) orzekł (w drodze decyzji
administracyjnej) o utracie przez Skarżącą statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych
z dniem 17.12.2018 r. uzasadniając swoje rozstrzygnięcie odmową podjęcia zatrudnienia przez Stronę. Organ
odwoławczy (Wojewoda), po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, wobec przyjęcia, że bezspornie zaszły przesłanki do
zastosowania treści art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy z 20.4.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.:
Dz.U. z 2020 r. poz. 1409), który przewiduje przesłanki pozbawienia statusu osoby bezrobotnej, utrzymał decyzję
Starosty w mocy.
Następnie Skarżąca złożyła do Wojewody pismo zatytułowane „Odwołanie”, w którym zarzuciła naruszenie
przepisów postępowania, wskazując na szereg naruszeń i załączając jako dowód w sprawie dokumentację
medyczną. Z uwagi na fakt, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania w związku z „poprzednim” odwołaniem
Skarżącej Wojewoda poinformował ją o braku podstaw do ponownego, merytorycznego rozstrzygania tej samej
sprawy administracyjnej. Niezadowolona z treści powyższego rozstrzygnięcia Skarżąca wywiodła skargę do WSA
w Szczecinie.
Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji
Sąd I instancji uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody. WSA w Szczecinie podniósł, że doszło do
naruszenia zasady dwuinstancyjności i przepisów dotyczących terminów do wniesienia odwołania. Organ II instancji,
przed upływem 14 dniowego terminu do wniesienia odwołania, a zatem przedwcześnie wydał decyzję, nie dając
Skarżącej możliwości skorzystania w pełni z przysługującego jej prawa do złożenia odwołania i nawet wielokrotnego
jego uzupełniania w terminie otwartym do wniesienia odwołania. Decyzję organu I instancji Skarżąca odebrała
osobiście 7.1.2019 r., zatem termin dla niej otwarty, w którym mogła skorzystać z prawa do wniesienia odwołania
upływał 21.1.2019 r. Dla biegu terminu nie ma znaczenia fakt, że już następnego dnia po otrzymaniu decyzji organu
I instancji, tj. 8.1.2019 r. Skarżąca wniosła od ww. decyzji odwołanie. Ponadto w ocenie Sądu I instancji, nie budzi
wątpliwości, że zakończenie postępowania odwoławczego przed upływem ustawowego terminu do wniesienia
odwołania, stanowi takie naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik
postępowania, tym bardziej, że istotne dla Skarżącej dowody zostały przez nią przedstawione w kolejnym piśmie,
datowanym na 18.1.2019, a więc złożonym już po wydaniu przez organ II instancji rozstrzygnięcia.
Skarga kasacyjna Wojewody
Wojewoda nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wywiódł skargę kasacyjną do NSA, w której zaskarżył
wyrok w całości i zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: PostAdmU) naruszenie przepisów postępowania, które miało
istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PostAdmU w związku z art. 15 ustawy z 14.6.1960 r.
Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: KPA) polegające na przyjęciu, że
doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i przepisów dotyczących terminów do wniesienia odwołania przez
zakończenie postępowania odwoławczego przed upływem ustawowego terminu do wniesienia odwołania. Mając
powyższe na względzie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji
do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.
Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w ocenie NSA
W pierwszej kolejności NSA podkreślił, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego,
wyrażonej w art. 15 KPA, polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji.
Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych
rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia
przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano




wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie
kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym.
Następnie NSA zauważył, iż w rozpatrywanej sprawie, czyniąc zadość normie art. 15 KPA sprawa została dwukrotnie
rozpoznana i rozstrzygnięta; po raz pierwszy w pierwszej instancji, a po raz kolejny w drugiej instancji. Każdy
z organów przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a następnie wydał rozstrzygnięcie, przy czym z akt sprawy
wynika, że obydwa organy oparły się na tym samym materiale dowodowym. Zatem NSA nie dopatrzył się uchybień
w tym zakresie, zwłaszcza że Sąd I instancji nie wskazuje konkretnych czynności, które zostały podjęte jedynie przed
organem odwoławczym, a których charakter i zakres mogłyby świadczyć o naruszeniu art. 15 KPA. Sąd I instancji nie
wyjaśnił, jak fakt zakończenia postępowania odwoławczego w drodze decyzji, mógł niekorzystnie wpłynąć na prawa
i obowiązki strony postępowania w sytuacji, gdy postępowanie odwoławcze było wynikiem rozpoznania odwołania
Skarżącej, a postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało na podstawie prawidłowo zgromadzonego
materiału dowodowego. Czynienie zarzutu organowi administracji publicznej, że rozstrzygnął sprawę zbyt szybko jest
w okolicznościach tej sprawy bezpodstawne. Strona ma prawo w toku postępowania odwoławczego składać
wszelkiego rodzaju pisma i przedstawiać dodatkową argumentację czy prezentować dowody, natomiast prawo to nie
jest ograniczone terminem do wniesienia odwołania. Stąd całkowicie pozbawione racji jest twierdzenie Sądu
I instancji, iż organ odwoławczy przedwcześnie rozpoznał odwołanie Skarżącego. Sąd uchylił się jednocześnie od
dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji co do meritum, ograniczając się jedynie do wykazania naruszenia
art. 15 KPA, tj. zasady dwuinstancyjności.
Dodatkowo NSA wskazał, że KPA nie dopuszcza żadnej możliwości dowolnego powielania środków
zaskarżenia poprzez dwukrotne lub wielokrotne składanie odwołań od tej samej decyzji. Zgodnie z art. 15
KPA, wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji
publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Zgodnie zaś z art. 127 § 1 KPA od
decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, co oznacza, że strona może
wnieść odwołanie od decyzji nieostatecznej wyłącznie jeden raz i tylko do jednej instancji. W rozpatrywanej
sprawie prawo Skarżącej do ponownego rozpatrzenia jej sprawy w trybie instancyjnym objętej decyzją organu
I instancji zostało zachowane poprzez rozpatrzenie „pierwszego” ze złożonych przez nią odwołań i w wyniku tego
wydanie decyzji przez organ odwoławczy. Skoro Skarżąca złożyła odwołanie w ustawowym terminie, to organ nie
miał obowiązku oczekiwać czy Skarżąca ponowi swoje zarzuty, uzupełni czy też ponownie wystąpi ze środkiem
odwoławczym.
Rozstrzygnięcie NSA
W tej sytuacji, mając na względzie zakres orzekania przez organ odwoławczy, NSA uznał, że nie można podzielić
poglądu WSA w Szczecinie, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia powołanych przez ten Sąd przepisów
postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na
podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PostAdmU. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 185 § 1 PostAdmU
NSA orzekł jak w sentencji, tj. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Szczecinie do ponownego
rozpoznania.

Komentarz
W analizowanym rozstrzygnięciu NSA przypomniał jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego,
jaką jest zasada dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym przez NSA istota ww.
zasady odnosi się do prawa strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez dwa różne organy, co
znajduje swoje praktyczne odzwierciedlenie w prawie do wniesienia odwołania (tryb zwykły). Taka sytuacja nastąpiła
na gruncie rozpatrywanego stanu faktycznego, a organ odwoławczy prawidłowo pouczył Skarżącą o przysługujących
jej środkach zaskarżenia, w tym o braku prawa do „kolejnego” odwołania od tej samej decyzji administracyjnej.

wyrok NSA z 24.4.2020 r. I OSK 3400/19