Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że sformułowanie „opłata roczna z tytułu
użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia” niewątpliwie odnosi się do
zindywidualizowanej opłaty rocznej ustalonej dla konkretnego użytkownika wieczystego przy uwzględnieniu
ulg i bonifikat umownych lub ustawowych, bo tylko taka obowiązywałaby w dniu przekształcenia, nie zaś do
opłaty rocznej ustalonej za użytkowanie wieczyste (wyrok WSA w Krakowie z 3.3.2020 r. II SA/Kr 131/20).
Stan faktyczny
Przedmiotem skargi do WSA w Krakowie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (organ
odwoławczy) z 4.12.2019 r. w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej przekształceniowej. Powyższą decyzją SKO
utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta (organ pierwszej instancji) z 10.7.2019 r., zgodnie z którym
wysokość ww. opłaty wynosi 3358, 47 zł.
W uzasadnieniu zapadłego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie jest sporne,
że na mocy odnośnych przepisów nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości
gruntowej w prawo własności. W związku z tym zaktualizował się obowiązek dotychczasowego użytkownika
wieczystego poniesienia tzw. opłaty przekształceniowej.
Z uzasadnienia SKO
Art. 7 ust. 2 ustawy z 20.7.2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele
mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 139 ze zm., dalej: PrzekszUżytkWieczU)
przy ustalaniu wysokości opłaty odwołuje się do wysokości „opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która
obowiązywałaby w dniu przekształcenia”.
Organy obu instancji zaprezentowały stanowisko, zgodnie z którym zwrot ten wprost stanowi o opłacie
obowiązującej, czyli opłacie rocznej ustalonej za użytkowanie wieczyste, a nie opłacie, jaką użytkownik wieczysty
zobowiązany był uiścić z tego tytułu przy uwzględnieniu ulg i bonifikat umownych lub ustawowych udzielonych mu od
ustalonej opłaty. Taka wykładnia omawianego przepisu koresponduje - zdaniem organów - z celem wprowadzenia
przez ustawodawcę opłaty przekształceniowej, która ma stanowić rekompensatę dla właściciela gruntu za utratę
prawa jego własności na rzecz dotychczasowego użytkownika wieczystego. Wykładnia celowościowa omawianego
przepisu prowadzi więc do konstatacji, że opłata przekształceniowa jest równa obowiązującej w dniu przekształcenia
wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Tylko przy takim rozumieniu art. 7 ust. 2
PrzekszUżytkWieczU może nastąpić uwzględnienie celu omawianej regulacji.
Poparcie stanowiska przeciwnego, przyjmowanego przez Skarżącą (Spółdzielnię Mieszkaniową), zmierza do
nieuprawnionego uprzywilejowania dotychczasowego użytkownika wieczystego ze szkodą dla właściciela
nieruchomości, który został definitywnie pozbawiony prawa własności. Zrównoważeniu zaś interesów stron służyć ma
owa opłata przekształceniowa.
Skarga do WSA w Krakowie
Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję SKO i zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające wpływ na
wynik sprawy art. 7 ust. 2 PrzekszUżytkWieczU poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wysokość
opłaty przekształceniowej odpowiada wysokości nominalnej tej opłaty, nie zaś wysokości opłaty rocznej z tytułu
wieczystego użytkowania, która faktycznie obowiązywała Skarżącą w dniu przekształcenia z uwzględnieniem
obowiązującej bonifikaty.
Skarżąca wniosła na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: PostAdmU) o uchylenie decyzji organów obu instancji.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Z uzasadnienia WSA w Krakowie
WSA w Krakowie stwierdził, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, wobec niespornego stanu faktycznego,
sprowadzało się do dokonania wykładni sformułowania „opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która
obowiązywałaby w dniu przekształcenia”.




W tym celu koniecznym było - w ocenie WSA w Krakowie - przedstawienie szerszego kontekstu prawnego
związanego z opłatą roczną z tytułu użytkowania wieczystego, obejmującego m.in.: ustawę z 14.7.1961 r.
o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (t.j. Dz.U. z 1969 r. poz. 159), ustawę z 29.4.1985 r. o gospodarce
gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1985 r. poz. 99) oraz ustawę z 21.8.1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204).
Następnie WSA w Krakowie podkreślił, że zgodnie z art. 7 PrzekszUżytkWieczU z tytułu przekształcenia nowy
właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Wysokość opłaty jest równa wysokości
opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Sformułowanie
„opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia”
niewątpliwie odnosi się - zdaniem tego Sądu - do zindywidualizowanej opłaty rocznej ustalonej dla
konkretnego użytkownika wieczystego, bo tylko taka obowiązywałaby w dniu przekształcenia.
Przemawia za tym również przyjęta przez ustawodawcę forma aktu administracyjnego potwierdzającego zaistnienie
przekształcenia w postaci zaświadczenia. Zaświadczenie potwierdza jedynie określone fakty lub stan prawny (art.
217 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; t.j. Dz.U. z 2020 poz. 256). Z art. 4 ust. 4
PrzekszUżytkWieczU wynika, że w zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie prawa użytkowania wieczystego
gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (co nastąpiło z mocy prawa) oraz
informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty,
a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7 PrzekszUżytkWieczU i zasadach jej wnoszenia.
WSA w Krakowie przypomniał, iż w myśl art. 7 ust. 1 i 2 PrzekszUżytkWieczU wysokość opłaty ponoszonej przez
nowego właściciela gruntu na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu jest równa wysokości opłaty
rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. W zaświadczeniu nie
może być zatem ustalona inna wysokość opłaty rocznej niż ponoszona wcześniej przez określonego użytkownika
wieczystego. Wszak nie kreuje ono żadnego stosunku prawnego, a jedynie potwierdza istniejące fakty. Podobnie jak
samo przekształcenie, obowiązek uiszczenia opłaty następuje z mocy prawa – z dniem, w którym to przekształcenie
następuje.
Zgodnie zaś z art. 6 PrzekszUżytkWieczU, jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu
informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu wniosek o ustalenie
wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
Decyzja ta nie ma jednakże charakteru konstytutywnego i niczego nowego nie „ustala”, co wynika z treści
pozostałych przepisów ww. ustawy.
Zdaniem WSA w Krakowie zauważyć również warto, że stosownie do art. 7 ust. 4 PrzekszUżytkWieczU, w przypadku
ustanowienia lub przeniesienia użytkowania wieczystego w okresie od 1.1.2018 r. do 31.12.2018 r. wysokość opłaty
jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która zgodnie z postanowieniami umowy
obowiązywałaby od 1.1.2019 r. Potwierdza to, że wysokość rocznej opłaty przekształceniowej musi uwzględniać
obniżki opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustalone w umowie o ustanowienie użytkowania
wieczystego.
Dlatego też przyznać należało Skarżącej rację, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu
pierwszej instancji naruszają art. 7 ust. 2 PrzekszUżytkWieczU w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, zaś
wykładnia tego przepisu dokonana przez organy obu instancji była błędna.
Z wymienionych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 PostAdmU, WSA w Krakowie Sąd orzekł jak
w pkt I sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Komentarz
W doktrynie istnieją dwa poglądy dotyczące definiowania pojęcia „opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego,
która obowiązywałaby w dniu przekształcenia”. Zgodnie z pierwszym z nich przyjąć należy, że skoro umowa
o użytkowaniu wieczystym i przyznana bonifikata były w mocy, to właśnie taką kwotę właściciel nieruchomości
otrzymałby z tytułu użytkowania wieczystego i to ta kwota jest podstawą do obliczenia wysokości opłaty
przekształceniowej. Natomiast drugie stanowisko zakłada, iż w rzeczywistości ustawodawca miał na myśli kwotę,
którą właściciel nieruchomości mógłby otrzymać od dowolnej osoby w ramach zaoferowania użytkowania
wieczystego na wolnym rynku.
W analizowanym wyroku WSA w Krakowie opowiedział się za pierwszym z zaprezentowanych poglądów. Przyjęta
przez ten Sąd wykładnia przedmiotowego sformułowania jest zgodna ze stanowiskiem, jak i argumentacją
przedstawianą dotychczas w orzecznictwie sądów administracyjnych.

wyrok WSA w Krakowie z 3.3.2020 r. II SA/Kr 131/20