Zdaniem NSA epidemia COVID-19 spowodowała powszechne trudności w prowadzeniu działalności
gospodarczej, które objęły swym zasięgiem cały kraj i znaczną część przedsiębiorców. W ocenie Sądu, samo
powoływanie się na tę okoliczność jako sytuację uzasadniającą wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji
jest daleko niewystarczające, w szczególności wówczas, gdy wnioskodawca nie przedstawił żadnych danych
ani też dokumentów, pozwalających zobrazować jego aktualną zdolność finansową (postanowienie NSA
z 23.9.2020 r., I OSK 42/20, 
).
Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15.5.2019 r. (I SA/Wa 176/19, niepubl.) oddalił skargę
J.O. (dalej: Skarżący, Wnioskodawca) na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z listopada 2018 r.
w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu niezaprzestania prowadzenia bez zezwolenia placówki
zapewniającej całodobową opiekę.
W skardze kasacyjnej na powyższy wyrok Skarżący złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 27.2.2020 r. (I OSK 42/20, 
) odmówił wstrzymania
wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi, że ww. wniosek nie zawierał żadnego uzasadnienia umożliwiającego
dokonanie merytorycznej oceny zaistnienia przesłanki wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia Skarżącemu
znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Wnioskiem z 19.5.2020 r. Skarżący ponownie zwrócił się o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji
a w uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, że takie rozstrzygnięcie (wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji) jest
konieczne ze względu na możliwość wyrządzenia znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków.
Przechodząc do szczegółowego uzasadnienia złożonego wniosku Skarżący wskazał, że grozi mu szkoda majątkowa,
w tym w szczególności konieczność zakończenia prowadzenia działalności gospodarczej, a dodatkowo także
postępowanie egzekucyjne obejmujące licytację nieruchomości. Wyegzekwowanie kwoty 40 000 zł skutkować będzie
- jak wskazano w treści uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji - pozbawieniem
Skarżącego płynności finansowej, koniecznością zwolnienia pracowników, jak i zakończeniem prowadzenia
działalności gospodarczej. Ponadto Skarżący odniósł się do aktualnej sytuacji gospodarczej w Polsce i podkreślił, że
„w obecnej sytuacji epidemii w Polsce i związanymi z nią trudnościami z funkcjonowaniem przedsiębiorców”, skutki
wyegzekwowania powyżej wskazanej kwoty będą dalej idące niż powstanie tylko szkody majątkowej. Na marginesie
przedstawionych wywodów Skarżący podkreślił, że co prawda przepis art. 61 § 3 ustawy z 30.8.2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: PostAdmU)
zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie
nakładając jednak obowiązku ich udowodnienia.
Z uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego
Zdaniem NSA wniosek Skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie.
Uzasadniając zajęte stanowisko NSA w pierwszej kolejności odniósł się do przepisów PostAdmU, które regulują
instytucję wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i wskazał, że w treści art. 61 § 3 PostAdmU ustawodawca
przewidział, że po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu
wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części. Sąd, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien
jednak zbadać czy zaistniały ustawowe przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, tj.: niebezpieczeństwo
wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uprawdopodobnienie
powyższych okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na
stronie wnioskującej o ochronę tymczasową w postępowaniu sądowoadministracyjnym i powinno nastąpić
w treści uzasadnienia przedmiotowego wniosku.
Następnie NSA wskazał na stanowisko orzecznictwa i podkreślił, iż zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA
z 16.4.2007 r. (I GPS 1/07, ONSAiWSA 2007, Nr 4, poz. 77) w postępowaniu kasacyjnym, wszczętym na skutek
wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji na
podstawie art. 61 § 3 PostAdmU w zw. z art. 193 PostAdmU. Tym samym wniosek o wstrzymanie wykonania
zaskarżonej decyzji wniesiony po złożeniu skargi kasacyjnej mógł zostać rozpoznany przez NSA.
Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody




W ocenie NSA, w przedmiotowym wniosku Skarżący nie uprawdopodobnił okoliczności, które wskazywałyby na
wystąpienie przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o jakich
mowa w art. 61 § 3 PostAdmU. Skarżący nie udokumentował bowiem swojej sytuacji finansowej, co pozwoliłoby na
dokonanie oceny, czy wyegzekwowanie (przed zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego) należnej
z decyzji kwoty, doprowadzi do wyrządzenia mu znacznej szkody albo spowoduje trudne do odwrócenia skutki.
Zdaniem NSA, podkreślenia wymaga, że okoliczność, iż egzekucja określonej kwoty pieniężnej prowadzi w swych
skutkach do uszczuplenia środków majątkowych Skarżącego, jest oczywista. Jednak - jak zaakcentował NSA -
przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie jest wyłącznie szkoda, ale szkoda, którą można
uznać za znaczną, zaś dla prawidłowej oceny, czy skutkiem wykonania zaskarżonej decyzji będzie wyrządzenie
Skarżącemu szkody, którą można by uznać za znaczną w jego przypadku, niezbędne jest - w ocenie NSA -
odniesienie należnej z decyzji kwoty 40 000 zł do całokształtu sytuacji majątkowej Wnioskodawcy.
W niniejszej sprawie nie zachodzi - jak stwierdził NSA - możliwość takiej analizy z powodu nieprzedłożenia przez
Skarżącego w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji lub jako załączników do niego
stosownych dokumentów i oświadczeń obrazujących aktualną kondycję finansową Skarżącego. W aktach sprawy nie
ma zatem dokumentów, które uprawdopodobniałyby oświadczenie Skarżącego zawarte w przedmiotowym wniosku
o możliwości pozbawienia go płynności finansowej, konieczności zwolnienia pracowników, jak i zakończenia
prowadzenia działalności gospodarczej. Do oceny możliwości finansowych Skarżącego nie jest - w ocenie NSA -
wystarczające przedstawienie jedynie wykazu przychodów i wydatków w okresie styczeń-marzec 2020 r., gdyż nie
obrazuje ono całokształtu jego sytuacji majątkowej.
Niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków
Zdaniem NSA, brak jest również podstaw do przyjęcia, że egzekucja nałożonej na Skarżącego kary pieniężnej
wywoła trudne do odwrócenia skutki. Bez przedstawienia przez Wnioskodawcę stosownych okoliczności
w omawianym zakresie, argumenty o braku możliwości przywrócenia funkcjonowania prowadzonej przez niego
działalności gospodarczej muszą być uznane za gołosłowne.
Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji a epidemia wirusa SARS-CoV-2
Podnieść także należy, że powoływanie się przez Skarżącego na okoliczność wprowadzenia z powodu
epidemii wirusa SARS-CoV-2 obostrzeń, uniemożliwiających prowadzenie działalności gospodarczej,
w konsekwencji których pozbawiony byłby płynności finansowej, nie może stanowić - w okolicznościach
niniejszej sprawy - podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Skarżący ograniczył się bowiem jedynie do stwierdzenia, że jego zła sytuacja finansowa jest konsekwencją
czynników zewnętrznych, tj. zaistniałej pandemii Covid-19. Nie przedstawił jednakże dokumentów źródłowych, które
potwierdzałyby nagłe pogorszenie jego sytuacji ekonomicznej w okresie wnoszenia analizowanego żądania. Tym
samym uniemożliwił Sądowi zbadanie wpływu stanu epidemii na jego możliwości płatnicze. Co więcej, stwierdzić
należy, że epidemia spowodowała powszechne trudności w prowadzeniu działalności gospodarczej, które objęły
swym zasięgiem cały kraj i znaczną część przedsiębiorców. Zdaniem NSA, samo powoływanie się na tę okoliczność
jako sytuację uzasadniającą wstrzymanie wykonania decyzji jest daleko niewystarczające, w szczególności wówczas,
gdy wnioskodawca nie przedstawił żadnych danych ani też dokumentów, pozwalających zobrazować jego aktualną
zdolność finansową.
Rozstrzygnięcie NSA
Ze wskazanych wyżej powodów NSA, działając na podstawie art. 61 § 3 PostAdmU w zw. z art. 193 PostAdmU,
postanowił jak w sentencji - odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie wymierzenia kary
pieniężnej z tytułu niezaprzestania prowadzenia bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę.

Komentarz
W analizowanym postanowieniu NSA odniósł się do prawidłowej wykładni ustawowych przesłanek przyznania
Skarżącemu ochrony tymczasowej - wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w kontekście aktualnej sytuacji
społeczno-gospodarczej w Polsce i na świecie spowodowanej epidemią COVID-19. NSA wskazał, iż
uprawdopodobnienie zaistnienia tych okoliczności należy do wnioskodawcy, zaś dla prawidłowego przeprowadzenia
ich oceny w okolicznościach konkretnej sprawy konieczne jest przedstawienie szczegółowych danych i kompletnych
dokumentów potwierdzających treść oświadczenia wnioskodawcy o wpływie stanu epidemii na jego kondycję
finansową, w tym w szczególności możliwości płatnicze. W przedmiotowej sprawie takich dokumentów zabrakło, co
uniemożliwiło składowi rozpatrującemu wniosek ocenę ewentualnej relacji pomiędzy wprowadzeniem obostrzeń
uniemożliwiających prowadzenie działalności gospodarczej a sytuacją finansową Skarżącego.

Postanowienie NSA z 23.9.2020 r., I OSK 42/20