Sposób załatwienia skargi na działalność wójta
Kategoria: Prawo administracyjne
Tematyka: skarga, dział VIII KPA, organ nadzoru, uchwała, rozpoznanie skargi, uzasadnienie, NSA, nieważność, postępowanie uproszczone
Skarga wniesiona w trybie działu VIII KPA uruchamia jednoinstancyjne postępowanie uproszczone, które kończy się czynnością materialno-techniczną poprzez pisemne zawiadomienie o sposobie rozpoznania skargi przez organ do tego właściwy. Organ nadzoru wskazał, że zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi w trybie postępowania skargowego wyrażone w formie uchwały przez radę powinno obowiązkowo zawierać elementy wymienione w art. 238 § 1 KPA. W razie odmownego załatwienia skargi wymagane jest uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239 KPA.
Skarga wniesiona w trybie działu VIII KPA uruchamia jednoinstancyjne postępowanie uproszczone, które kończy się czynnością materialno-techniczną poprzez pisemne zawiadomienie o sposobie rozpoznania skargi przez organ do tego właściwy. Gdy organem tym jest organ kolegialny, czynność taka przybiera formę uchwały takiego organu. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego podjęta na podstawie art. 227 KPA jest taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak czynności innych organów wymienionych w art. 229 KPA, którym uchwała nie jest przypisana jako prawna forma działania. Tym samym nie może zastąpić zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi udział wnoszącego skargę w pracach komisji skarg, wniosków i petycji, bądź zawiadomienie o terminie sesji, na której będzie rozpoznawana skarga. Tak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29.4.2020 r., I OSK 2909/19, który rozstrzygnął skargę kasacyjną Gminy od wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10.7.2019 r. sygn. akt: II SA/Go 321/19 w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z 3.2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały. NSA skargę kasacyjną oddalił. Stan sprawy Rozstrzygnięciem nadzorczym 3.2019 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. 1 SamGminU, stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy z 2.2019 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że Rada Gminy podjęła na sesji uchwałę w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta. Po dokonaniu analizy prawnej organ nadzoru stwierdził, że ww. uchwała istotnie narusza art. 238 § 1 KPA. Jak zaznaczył organ, Rada Gminy rozpatrywała skargę na działalność Wójta w ramach regulacji określonych w dziale VIII KPA, zatytułowanym „Skargi i wnioski”. Przedmiotem takiej skargi, stosownie do art. 227 KPA może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Załatwienie zaś takiej skargi następuje na podstawie art. 238 § 1 KPA, przez zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, które stanowi prawną formę działania organu administracji. Organ nadzoru wskazał, że zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi w trybie postępowania skargowego wyrażone w formie uchwały przez radę powinno obowiązkowo zawierać elementy wymienione w art. 238 § 1 KPA, tj. oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi lub, jeżeli zawiadomienie sporządzone zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239 KPA. Z treści § 1 przedmiotowej uchwały wynika, że skarga na działalność Wójta Gminy została uznana za bezzasadną (została załatwiona w sposób odmowny). Uchwała powinna zatem zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239 KPA Tymczasem przedmiotowa uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia prawnego ani faktycznego, w związku z czym w sposób rażący narusza prawo. Organ nadzoru zaznaczył, że na jego wezwanie do przedłożenia uzasadnienia do kwestionowanej uchwały Przewodnicząca Rady wyjaśniła, że „uzasadnienie do przedmiotowej uchwały wynika z przebiegu sesji oraz komisji.” Wojewoda podkreślił, że Rada Gminy uznała skargę za bezzasadną chociaż nie wiadomo czy zbadała sprawę merytorycznie i czy przeprowadziła jakiekolwiek postępowanie dowodowe w sprawie. Organ nadzorczy podkreślił, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmujący uchwałę w sprawie uznania skargi za bezzasadną ma obowiązek sporządzenia jej uzasadnienia, gdyż takie uzasadnienie warunkuje kontrolę legalności sprawowaną przez organ nadzoru, a w szczególności pozwala ocenić czy została ona podjęta po rozważeniu całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonaniu jego właściwej oceny. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do WSA w Gorzowie Wielkopolskim wniosła Gmina, zarzucając naruszenie: 1. art. 18b SamGminU przez jego pominięcie, co skutkowało błędnym przyjęciem jako wyłącznej procedury rozpatrywania skargi na czynność wójta, procedury zawartej w KPA z pominięciem przepisów zawartych w ww. ustawie jako przepisach szczególnych, 2. art. 18b ust. 3 SamGminU w związku zapisami Statutu Gminy, przez ich niezastosowanie, co skutkowało błędnym uznaniem co do sposobu informowania skarżącego o rozpoznaniu skargi według procedury KPA, podczas gdy Statut reguluje jako sposób informowania zawiadomienie skarżącego o terminie sesji, na której ma być rozpoznana skarga, 3. art. 7a KPA, tj. zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony w ten sposób, że organ nadzorczy uznał, że Gmina naruszyła zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej przez nieuzasadnienie rozpoznania skargi, co miało uniemożliwić skarżącym kontrolę legalności działania Gminy, podczas gdy Gmina zapewniła czynny udział wszystkim skarżącym na każdym etapie rozpoznawania skargi przez udział w posiedzeniach komisji, na sesjach Rady Gminy i przedkładając protokoły zawierające szczegółowe rozważania w przedmiocie skargi, zatem dopełnienie przesłanki uzasadnienia rozstrzygnięcia zostało spełnione, 4. art. 238 § 1 KPA przez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że przez zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi należy rozumieć wydaną w sprawie uchwałę, podczas gdy przepis ten nie nakłada obowiązku formy pisemnej, a Gmina poczyniła zadość obowiązkowi informowania skarżących o rozstrzygnięciu skargi przez zapewnienie uczestnictwa w sesji Rady Gminy wszystkim skarżącym, na której przedmiotowa skarga została rozpoznana i uzasadniona. Rozstrzygnięcie WSA WSA w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę i odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ nadzoru art. 18b SamGminU przez jego pominięcie, wskazał, że zgodnie z art. 18b ust. 1 SamGminU Rada Gminy zobowiązana była przy podejmowaniu uchwały zastosować tryb wynikający z treści art. 18b ust. 1 SamGminU i tak też się stało, bowiem podstawę dla rozstrzygnięcia organu stanowiącego gminy stanowiła opinia Komisji skarg, wniosków i petycji. Skoro jednak skarga na działalność Wójta Gminy wniesiona została w ramach regulacji Działu VIII KPA, przy jej rozpoznaniu Rada Gminy zobowiązana była do stosowania obowiązujących w tym względzie przepisów KPA Załatwienie zaś takiej skargi następuje na podstawie art. 238 § 1 KPA, przez zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, które stanowi prawną formę działania organu administracji. Jeżeli natomiast organem właściwym do rozpoznania skargi jest organ stanowiący gminy, wówczas zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi przybiera formę uchwały. Sąd nie podzielił także pozostałych zarzutów skargi Skarga kasacyjna Gminy i rozstrzygnięcie NSA Gmina złożyła skargę kasacyjną, powielając w zasadzie zarzuty skargi. NSA powtórzył, że zgodnie z art. 22 ust. 1 SamGminU, organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy, który zgodnie z art. 18b ust. 3 SamGminU ustala m.in. zasady i tryb działania komisji skarg, wniosków i petycji. W obrębie kompetencji objętej normą art. 22 ust. 1 SamGminU mieszczą się niewątpliwie sprawy ustalenia procedury (organizacji, trybu) rozpatrywania skarg przez Radę Miejską, ale tylko w zakresie nie powielającym regulacji zamieszczonej w przepisach powszechnie obowiązujących oraz z nimi nie kolidujących. Skoro skarga na działalność Wójta Gminy została wniesiona w ramach regulacji Działu VIII KPA, to winna być rozpoznana z uwzględnieniem przepisu art. 238 § 1 KPA. Rada gminy musi przy rozpatrywaniu skarg korzystać z działań specjalnie do tego powołanej komisji skarg, wniosków i petycji, której utworzenie jest obowiązkowe (art. 18b ust. 1 SamGminU). Samorządowe ustawy ustrojowe wskazują jednoznacznie, że to rada gminy, rada powiatu i sejmik województwa rozpatrują skargi, wnioski i petycje. Utworzenie komisji nie powoduje zatem, że to ten organ wewnętrzny ma dokonać rozpatrzenia skargi. Będzie to czynić rada. Zatem komisja skarg, wniosków i petycji nie może narzucić radzie gminy treści uchwały, jaką ta ma podjąć. Nie jest również uprawniona do samodzielnego udzielania odpowiedzi na składane do rady skargi. Komisja ta natomiast może w ty zakresie przygotować stosowną opinię. Skarga wniesiona w trybie działu VIII KPA uruchamia jednoinstancyjne postępowanie uproszczone, które kończy się czynnością materialno-techniczną poprzez pisemne zawiadomienie o sposobie rozpoznania skargi przez organ do tego właściwy. Gdy organem tym jest organ kolegialny, czynność taka przybiera formę uchwały takiego organu. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego podjęta na podstawie art. 227 KPA jest taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak czynności innych organów wymienionych w art. 229 KPA, którym uchwała nie jest przypisana jako prawna forma działania. Tym samym nie może zastąpić zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi udział wnoszącego skargę w pracach komisji skarg, wniosków i petycji, bądź zawiadomienie o terminie sesji, na której będzie rozpoznawana skarga. Wada – w postaci braku pisemnego uzasadnienia uchwały – nie w każdym przypadku jest wadą istotną, lecz w stanie faktycznym niniejszej sprawy jest taką wadą. W myśl bowiem jednoznacznej treści art. 238 § 1 KPA zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi lub, jeżeli zawiadomienie sporządzone zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239. Tymczasem z niezakwestionowanych przez skarżąca kasacyjnie ustaleń faktycznych wynika, że uchwała z dnia 1 lutego 2019 r. nie posiadała uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także pouczenia. Należy też podkreślić, że uzasadnienie wyżej wskazanej uchwały jest szczególnie ważne ponieważ zgodnie wskazuje się w orzecznictwie, że osobie niezadowolonej z odpowiedzi na skargę lub wniosek złożony w trybie rozdziału VIII KPA skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje Komentarz Orzeczenie NSA wskazuje jednoznacznie, że: 1. Skargę na działalność wójta, złożoną w trybie przepisów KPA, rozpatruje rada gminy. 2. Rada gminy korzysta z pomocy komisji skarg i wniosków, która powinna sprawę przygotować do rozpoznania przez radę, ale to rada podejmuje rozstrzygnięcie. 3. Formą rozpoznania skargi jest uchwała. 4. Negatywne rozpoznanie skargi powoduje, że uchwała musi zawierać pisemne uzasadnienie. Brak tego uzasadnienia stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały. wyrok NSA z 29.4.2020 r., I OSK 2909/19
Orzeczenie NSA wskazuje, że skarga na działalność wójta, złożona w trybie przepisów KPA, jest rozpatrywana przez radę gminy, a negatywne rozpoznanie skargi musi być uzasadnione pisemnie. Brak uzasadnienia rażąco narusza prawo i skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały.