Skarga wniesiona w trybie działu VIII KPA uruchamia jednoinstancyjne postępowanie uproszczone, które
kończy się czynnością materialno-techniczną poprzez pisemne zawiadomienie o sposobie rozpoznania
skargi przez organ do tego właściwy. Gdy organem tym jest organ kolegialny, czynność taka przybiera formę
uchwały takiego organu. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego podjęta na podstawie art. 227
KPA jest taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak czynności innych organów
wymienionych w art. 229 KPA, którym uchwała nie jest przypisana jako prawna forma działania. Tym samym
nie może zastąpić zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi udział wnoszącego skargę w pracach komisji
skarg, wniosków i petycji, bądź zawiadomienie o terminie sesji, na której będzie rozpoznawana skarga. Tak
wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29.4.2020 r., I OSK 2909/19, który rozstrzygnął
skargę kasacyjną Gminy od wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10.7.2019 r. sygn. akt: II SA/Go 321/19
w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z 3.2019 r. w przedmiocie stwierdzenia
nieważności uchwały. NSA skargę kasacyjną oddalił.


Stan sprawy
Rozstrzygnięciem nadzorczym 3.2019 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. 1 SamGminU, stwierdził
nieważność uchwały Rady Gminy z 2.2019 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że Rada Gminy podjęła na sesji uchwałę
w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta. Po dokonaniu analizy prawnej organ nadzoru stwierdził, że ww.
uchwała istotnie narusza art. 238 § 1 KPA. Jak zaznaczył organ, Rada Gminy rozpatrywała skargę na działalność
Wójta w ramach regulacji określonych w dziale VIII KPA, zatytułowanym „Skargi i wnioski”. Przedmiotem takiej
skargi, stosownie do art. 227 KPA może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez
właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także
przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Załatwienie zaś takiej skargi następuje na podstawie art. 238 § 1
KPA, przez zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, które stanowi prawną formę działania organu administracji.
Organ nadzoru wskazał, że zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi w trybie postępowania skargowego
wyrażone w formie uchwały przez radę powinno obowiązkowo zawierać elementy wymienione w art. 238 § 1 KPA, tj.
oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis
z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi lub, jeżeli
zawiadomienie sporządzone zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym
podpisem elektronicznym. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto
uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239 KPA.
Z treści § 1 przedmiotowej uchwały wynika, że skarga na działalność Wójta Gminy została uznana za bezzasadną
(została załatwiona w sposób odmowny). Uchwała powinna zatem zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz
pouczenie o treści art. 239 KPA Tymczasem przedmiotowa uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia
prawnego ani faktycznego, w związku z czym w sposób rażący narusza prawo. Organ nadzoru zaznaczył, że na
jego wezwanie do przedłożenia uzasadnienia do kwestionowanej uchwały Przewodnicząca Rady wyjaśniła, że
„uzasadnienie do przedmiotowej uchwały wynika z przebiegu sesji oraz komisji.”
Wojewoda podkreślił, że Rada Gminy uznała skargę za bezzasadną chociaż nie wiadomo czy zbadała sprawę
merytorycznie i czy przeprowadziła jakiekolwiek postępowanie dowodowe w sprawie. Organ nadzorczy podkreślił, że
organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmujący uchwałę w sprawie uznania skargi za bezzasadną
ma obowiązek sporządzenia jej uzasadnienia, gdyż takie uzasadnienie warunkuje kontrolę legalności sprawowaną
przez organ nadzoru, a w szczególności pozwala ocenić czy została ona podjęta po rozważeniu całokształtu
zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonaniu jego właściwej oceny.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do WSA w Gorzowie Wielkopolskim wniosła Gmina, zarzucając naruszenie:
1.   art. 18b SamGminU przez jego pominięcie, co skutkowało błędnym przyjęciem jako wyłącznej procedury
     rozpatrywania skargi na czynność wójta, procedury zawartej w KPA z pominięciem przepisów zawartych w ww.
     ustawie jako przepisach szczególnych,





2.   art. 18b ust. 3 SamGminU w związku zapisami Statutu Gminy, przez ich niezastosowanie, co skutkowało
     błędnym uznaniem co do sposobu informowania skarżącego o rozpoznaniu skargi według procedury KPA,
     podczas gdy Statut reguluje jako sposób informowania zawiadomienie skarżącego o terminie sesji, na której ma
     być rozpoznana skarga,
3.   art. 7a KPA, tj. zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony w ten sposób, że organ nadzorczy uznał, że
     Gmina naruszyła zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej przez nieuzasadnienie
     rozpoznania skargi, co miało uniemożliwić skarżącym kontrolę legalności działania Gminy, podczas gdy Gmina
     zapewniła czynny udział wszystkim skarżącym na każdym etapie rozpoznawania skargi przez udział
     w posiedzeniach komisji, na sesjach Rady Gminy i przedkładając protokoły zawierające szczegółowe
     rozważania w przedmiocie skargi, zatem dopełnienie przesłanki uzasadnienia rozstrzygnięcia zostało spełnione,
4.   art. 238 § 1 KPA przez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że przez zawiadomienie o sposobie
     załatwienia skargi należy rozumieć wydaną w sprawie uchwałę, podczas gdy przepis ten nie nakłada obowiązku
     formy pisemnej, a Gmina poczyniła zadość obowiązkowi informowania skarżących o rozstrzygnięciu skargi przez
     zapewnienie uczestnictwa w sesji Rady Gminy wszystkim skarżącym, na której przedmiotowa skarga została
     rozpoznana i uzasadniona.
Rozstrzygnięcie WSA
WSA w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę i odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ nadzoru art. 18b
SamGminU przez jego pominięcie, wskazał, że zgodnie z art. 18b ust. 1 SamGminU Rada Gminy zobowiązana była
przy podejmowaniu uchwały zastosować tryb wynikający z treści art. 18b ust. 1 SamGminU i tak też się stało,
bowiem podstawę dla rozstrzygnięcia organu stanowiącego gminy stanowiła opinia Komisji skarg, wniosków i petycji.
Skoro jednak skarga na działalność Wójta Gminy wniesiona została w ramach regulacji Działu VIII KPA, przy jej
rozpoznaniu Rada Gminy zobowiązana była do stosowania obowiązujących w tym względzie przepisów KPA
Załatwienie zaś takiej skargi następuje na podstawie art. 238 § 1 KPA, przez zawiadomienie o sposobie załatwienia
skargi, które stanowi prawną formę działania organu administracji. Jeżeli natomiast organem właściwym do
rozpoznania skargi jest organ stanowiący gminy, wówczas zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi przybiera
formę uchwały.
Sąd nie podzielił także pozostałych zarzutów skargi
Skarga kasacyjna Gminy i rozstrzygnięcie NSA
Gmina złożyła skargę kasacyjną, powielając w zasadzie zarzuty skargi.
NSA powtórzył, że zgodnie z art. 22 ust. 1 SamGminU, organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy
określa statut gminy, który zgodnie z art. 18b ust. 3 SamGminU ustala m.in. zasady i tryb działania komisji skarg,
wniosków i petycji. W obrębie kompetencji objętej normą art. 22 ust. 1 SamGminU mieszczą się niewątpliwie sprawy
ustalenia procedury (organizacji, trybu) rozpatrywania skarg przez Radę Miejską, ale tylko w zakresie nie
powielającym regulacji zamieszczonej w przepisach powszechnie obowiązujących oraz z nimi nie kolidujących. Skoro
skarga na działalność Wójta Gminy została wniesiona w ramach regulacji Działu VIII KPA, to winna być rozpoznana
z uwzględnieniem przepisu art. 238 § 1 KPA.
Rada gminy musi przy rozpatrywaniu skarg korzystać z działań specjalnie do tego powołanej komisji skarg, wniosków
i petycji, której utworzenie jest obowiązkowe (art. 18b ust. 1 SamGminU). Samorządowe ustawy ustrojowe wskazują
jednoznacznie, że to rada gminy, rada powiatu i sejmik województwa rozpatrują skargi, wnioski i petycje. Utworzenie
komisji nie powoduje zatem, że to ten organ wewnętrzny ma dokonać rozpatrzenia skargi. Będzie to czynić rada.
Zatem komisja skarg, wniosków i petycji nie może narzucić radzie gminy treści uchwały, jaką ta ma podjąć. Nie jest
również uprawniona do samodzielnego udzielania odpowiedzi na składane do rady skargi. Komisja ta natomiast
może w ty zakresie przygotować stosowną opinię.
Skarga wniesiona w trybie działu VIII KPA uruchamia jednoinstancyjne postępowanie uproszczone, które kończy się
czynnością materialno-techniczną poprzez pisemne zawiadomienie o sposobie rozpoznania skargi przez organ do
tego właściwy. Gdy organem tym jest organ kolegialny, czynność taka przybiera formę uchwały takiego organu.
Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego podjęta na podstawie art. 227 KPA jest taką samą czynnością
informującą o sposobie załatwienia skargi, jak czynności innych organów wymienionych w art. 229 KPA, którym
uchwała nie jest przypisana jako prawna forma działania. Tym samym nie może zastąpić zawiadomienia o sposobie
załatwienia skargi udział wnoszącego skargę w pracach komisji skarg, wniosków i petycji, bądź zawiadomienie
o terminie sesji, na której będzie rozpoznawana skarga.
Wada – w postaci braku pisemnego uzasadnienia uchwały – nie w każdym przypadku jest wadą istotną, lecz
w stanie faktycznym niniejszej sprawy jest taką wadą. W myśl bowiem jednoznacznej treści art. 238 § 1 KPA
zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi,
wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska



służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi lub, jeżeli zawiadomienie sporządzone zostało w formie
dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Zawiadomienie
o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści
art. 239. Tymczasem z niezakwestionowanych przez skarżąca kasacyjnie ustaleń faktycznych wynika, że uchwała
z dnia 1 lutego 2019 r. nie posiadała uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także pouczenia.
Należy też podkreślić, że uzasadnienie wyżej wskazanej uchwały jest szczególnie ważne ponieważ zgodnie
wskazuje się w orzecznictwie, że osobie niezadowolonej z odpowiedzi na skargę lub wniosek złożony w trybie
rozdziału VIII KPA skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje

Komentarz
Orzeczenie NSA wskazuje jednoznacznie, że:
1.   Skargę na działalność wójta, złożoną w trybie przepisów KPA, rozpatruje rada gminy.
2.   Rada gminy korzysta z pomocy komisji skarg i wniosków, która powinna sprawę przygotować do rozpoznania
     przez radę, ale to rada podejmuje rozstrzygnięcie.
3.   Formą rozpoznania skargi jest uchwała.
4.   Negatywne rozpoznanie skargi powoduje, że uchwała musi zawierać pisemne uzasadnienie. Brak tego
     uzasadnienia stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały.

wyrok NSA z 29.4.2020 r., I OSK 2909/19