Kluczowe znaczenie z punktu widzenia doręczenia przez organ pisma stronie ma miejsce zamieszkania
(faktyczne zamieszkiwanie), a nie zameldowania strony (prawne mieszkanie). Zameldowanie bowiem nie
dowodzi jeszcze zamieszkiwania w danej miejscowości, a tym samym adres zameldowania nie przesądza
jeszcze o miejscu zamieszkania osoby fizycznej – orzekł Naczelny Sąd Administracyjny.
Opis stanu faktycznego
Starosta N. decyzją cofnął P.J. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B. W uzasadnieniu organ wskazał, że
strona nie poddała się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, na które została skierowana, a wyznaczony termin
sprawdzenia kwalifikacji upłynął. Po rozpatrzeniu wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od
tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywróciło termin do wniesienia odwołania i uchyliło zaskarżoną
decyzję w całości, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Strona zaskarżyła
tę decyzję do WSA.
Stanowisko WSA
Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi P.J. na decyzję SKO w przedmiocie cofnięcia uprawnień do
kierowania pojazdami, uchylił zaskarżoną decyzję. WSA stwierdził, że organ odwoławczy przywrócił stronie termin
do wniesienia odwołania od decyzji i uchylił zaskarżoną decyzję w całości, a sprawę przekazał do ponownego
rozpatrzenia, jednakże tego nie uzasadnił. Organ odwoławczy może zaś uchylić zaskarżoną decyzję w całości
i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy decyzja ta została uchylona z naruszeniem przepisów
postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przekazując
sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu
sprawy. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja została wydana przedwcześnie, bowiem w dacie jej wydania brak
było podstaw do podjęcia decyzji, gdyż nie upłynął termin do złożenia dowodu ukończenia egzaminu kontrolnego
sprawdzającego kwalifikacje kierowcy. Organ odwoławczy nie wykazał zaistnienia okoliczności uzasadniających
przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W szczególności nie zostało wykazane, że decyzja ta została
skutecznie doręczona skarżącemu na adres zamieszkania.
Stanowisko NSA
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej P.J. uznał prawidłowość wyroku WSA i skargę
kasacyjną oddalił.
Wskazał, że wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości lub z rażącym naruszeniem przepisów prawa
jest bez wątpienia podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętych wadami. W rozpoznawanej sprawie nie
sposób jednak stwierdzić na obecnym etapie jej rozpoznania, czy wystąpiła przesłanka uzasadniająca stwierdzenie
nieważności decyzji. Kluczowe dla rozstrzygnięcia tego zagadnienia jest ustalenie miejsca zamieszkiwania
strony, co wymaga przeprowadzenia szerszego postępowania wyjaśniającego ukierunkowanego na tę
okoliczność.
Organem właściwym do wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji
kierowcy był starosta. Starosta wydawał także decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym
w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 PrDrog (art. 140 ust. 1 pkt 4a PrDrog).
Obowiązujące wówczas przepisy nie wskazywały jednak sposobu ustalania właściwości miejscowej starosty
właściwego do rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że zastosowanie powinny znaleźć zasady przewidziane
w przepisach postępowania administracyjnego (art. 21 KPA). Zatem właściwość miejscową organu administracji
publicznej ustala się według miejsca zamieszkania w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu
strony lub jednej ze stron, a jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania lub pobytu - według miejsca
ostatniego ich zamieszkania lub pobytu w kraju.
Kluczowe znaczenie z punktu widzenia doręczenia przez organ pisma stronie ma miejsce zamieszkania
(faktyczne zamieszkiwanie), a nie zameldowania strony (prawne mieszkanie). Zameldowanie bowiem nie
dowodzi jeszcze zamieszkiwania w danej miejscowości, a tym samym adres zameldowania nie przesądza jeszcze
o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. Wnioski takie wypływają z treści art. 42 § 1 KPA, który posługuje się
pojęciem mieszkania, a nie miejsca zameldowania na pobyt (stały lub czasowy). KPA nie definiuje pojęcia
„mieszkania” i w tej kwestii należy odwołać się do przepisów KC, w którym ustawodawca posłużył się pojęciem
miejsca zamieszkania, które należy potraktować jako synonim pojęcia z KPA, gdyż zamieszkiwać można wyłącznie



w mieszkaniu (lokalu mieszkalnym). Art. 25 KC przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej nakazuje rozumieć
miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na taką konstrukcję miejsca zamieszkania
składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości
pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam
ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności
konkretnego człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające
przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem
działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres
jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że
zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie koncentracji aktywności życiowej w określonej
miejscowości. W konsekwencji tego należy zauważyć, iż może dojść do rozpadu jedności miejsca zameldowania
i miejsca zamieszkania.

Komentarz
W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca od początku kwestionowała, że zamieszkuje pod adresem, na który
następowały doręczenia. Organ II instancji mimo to przywrócił jej termin do złożenia odwołania, co było z założenia
błędne. Implikowało bowiem przekonanie, że strona zamieszkuje pod tym adresem, a tym samym, że decyzja została
prawidłowo doręczona w trybie zastępczym (art. 44 KPA), wchodząc do obrotu prawnego.
NSA wskazał, że w rozpoznawanej sprawie właściwość miejscowa organu powinna zostać określona stosownie do
art. 21 KPA, zaś podstawowe znaczenie z punktu widzenia doręczenia przez organ administracji pisma stronie
ma faktyczne miejsce zamieszkania. Miejsce zameldowania ma bowiem znaczenie czysto formalne. Obowiązkiem
organu było w związku z tym szczegółowe wyjaśnienie okoliczności mogących rzutować na ocenę prawidłowości
doręczenia decyzji w trybie doręczenia zastępczego. To zaś wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego
nakierowanego na wyjaśnienie pod jakim adresem zamieszkiwał skarżący, gdyż tylko pod takim adresem możliwe
jest doręczenie na mocy art. 44 KPA. Przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest możliwe tylko
wtedy, gdy organ z przekonaniem ustali, że doszło do skutecznego doręczenia (w tym w trybie doręczenia
zastępczego), czyli wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego, a mimo to strona uchybiła terminowi do wniesienia
odwołania.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13.10.2020 r., I OSK 3004/18,