Polska stroną umowy o ochronie podwodnego dziedzictwa kulturowego
Kategoria: Prawo administracyjne
Tematyka: Polska, Konwencja UNESCO, ochrona dziedzictwa podwodnego, archeolog podwodny, sankcje prawne, ratyfikacja, regulacje ustawowe, współpraca międzynarodowa, Polski porządek prawny, dziedzictwo kulturowe, obiekty pod wodą, archeologia podwodna
Zgodą wyrażoną przez Parlament w ustawie z 27.10.2020 r. Polska ratyfikuje Konwencję UNESCO o ochronie podwodnego dziedzictwa kulturowego, co wprowadza nowe zobowiązania dotyczące ochrony obiektów pod wodą. Ratyfikacja stawia przed legislacją szereg wyzwań, w tym dostosowanie prawa krajowego do standardów Konwencji oraz wprowadzenie sankcji za naruszenia. Kluczowym elementem jest także konieczność powołania archeologa podwodnego. Publikacja omawia zakres ochrony dziedzictwa podwodnego, obowiązki wynikające z Konwencji oraz konieczne zmiany w prawie krajowym.
Zgodą wyrażoną przez Parlament w ustawie z 27.10.2020 r. o ratyfikacji Konwencji o ochronie podwodnego dziedzictwa kulturowego, przyjętej w Paryżu 2.11.2001 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 2201), pod auspicjami światowej organizacji UNESCO, Polska wejdzie do grona państw współpracujących w zapewnieniu protekcji obiektom spoczywającym na dnie mórz i oceanów in situ - tj. w miejscu ich zalegania, przeciwdziałając jednocześnie ich zniszczeniu oraz grabieżom. Mocą przyjętej umowy międzynarodowej, jej strony zobowiązują się także respektować status zabytków podwodnych, wyłączając je całkowicie z obrotu (res extra commercium), mając na względzie ich wysoki walor historyczny i kulturowy, jak i materialny. • Ratyfikowanie przez głowę państwa Konwencji UNESCO z 2001 r. stawiać będzie przez legislatorem wzywania w postaci dostosowania krajowego porządku prawnego do wymogów Konwencji. Wśród proponowanych postulatów pojawiają się: całkowite wyłączenie regulacji dopuszczających sprzedaż zabytków objętych dziedzictwem, ukonstytuowanie zawodu archeologa podwodnego z precyzyjnym określeniem jego kwalifikacji oraz uszczegółowienie zasad wykonywania badań archeologicznych czy prac konserwatorskich, powołanie Koordynatora Krajowego do spraw realizacji Konwencji, jak również instytucji odpowiedzialnej za dopełnianie obowiązku informacyjnego między państwami - stronami umowy w zakresie ochrony dziedzictwa podwodnego. RP winna także wdrożyć ustawowe sankcje penalizujące naruszenie ochrony konwencyjnej zabytków. • Regulacje ustawy podpisanej przez Prezydenta RP 7.12.2020 r., wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia tj. 24.12.2020. Podwodne dziedzictwo kulturowe Pod płaszczem pojęcia podwodnego dziedzictwa kulturowego rozumieć należy wszelkie ślady egzystencji ludzkiej mające charakter kulturowy, historyczny lub archeologiczny, które pozostawały lub pozostają całkowicie lub częściowo pod wodą, okresowo lub stale, przez co najmniej 100 lat – eksplikację tą zawiera art. 1 Konwencji UNESCO z 2001 r. Umowa międzynarodowa wyszczególnia jednocześnie katalog przykładowych zabytków wskazując, że zakresem jej ochrony są objęte m.in.: stanowiska, budowle, obiekty, artefakty oraz szczątki ludzkie, wraz z ich kontekstem archeologicznym i przyrodniczym; jak również statki, samoloty oraz inne pojazdy lub ich części, ładunek lub inna zawartość, wraz z ich kontekstem archeologicznych i przyrodniczym; oraz przedmioty o charakterze prehistorycznym. Novum w stosunku do obowiązujących przepisów krajowych stanowi 100 - letni cenzus wieku w określeniu zabytku – o ile ten przymiot nadany Konwencją nie pozostaje w sprzeczności z obecnymi normami RP, o tyle koniecznym jest poszerzenie enumeracji obiektów uznawanych za zabytki archeologiczne w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z 23.7.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 282 ze zm.; dalej jako: OchrZabU). Zakres ochrony podwodnego dziedzictwa kulturowego W brzmieniu art. 2 Konwencji określającego jej cele, wyraźnie zaakcentowano konieczność ochrony podwodnego dziedzictwa kulturowego in situ - zabytki muszą pozostać zatem nienaruszone, zachowane w stanie odpowiadającym ich obecnemu zaleganiu w środowisku naturalnym – zasada ta powinna mieć przy tym pierwszeństwo przed jakąkolwiek ingerencją w tą sferę, choćby odbywającą się na podstawie stosownych zezwoleń. Obiekty natomiast już wydobyte muszą być zaś odpowiednio przechowywane, konserwowane oraz zarządzane w taki w sposób, by zapewnić im jak najdłuższe przetrwanie w ich pierwotnej kondycji. Regulacje te nie zamykają jednocześnie dostępu do dziedzictwa – możliwe jest jego obserwowanie i sporządzanie dokumentacji w sposób niezakłócający jego ochronę, a także z poszanowaniem szczątków ludzkich spoczywających w wodach morskich – praktyki te bowiem pozytywnie wpływają na podniesienie świadomości społecznej czy uznania zabytku. Bezwzględnym zakazem objęto jednak wykorzystywanie dóbr znajdujących na dnach mórz i oceanów w celach komercyjnych. Podwodne dziedzictwo kulturowe nie może być przedmiotem obrotu, sprzedaży, kupna ani wymiany - w związku z aktualnym porządkiem prawnym w RP dopuszczającym w pewnych okolicznościach ich sprzedanie, wymagana jest synchronizacja przepisów krajowych z normami konwencji, wyraźnie konstytuująca status zabytków podwodnych res extra commercium. Obowiązki stron Konwencji Państwa w ramach współpracy, mają powinność współdziałać, zarówno w zakresie organizacji szkoleń o tematyce archeologii podwodnej, jak i w poszukiwaniach, wykopaliskach, dokumentowaniu, konserwacji, badaniach oraz prezentacji dziedzictwa oraz okazywać sobie wzajemną pomoc w przedmiocie jego ochrony i zarządzania. Kluczowym jest to, by państwa – strony przekazywały sobie informacje w przypadku odkrycia nowych obiektów, ich wykopania lub wydobycia z naruszeniem Konwencji lub w inny sposób sprzeczny z prawem międzynarodowym, a także wymieniały się wiedzą dotyczącą odpowiednich metodologii naukowych, technologii i zmian prawnych dotyczących zabytków. Wszystkie te wiadomości, opatrzone przymiotem poufności, podlegać będą udostępnianiu wyłącznie właściwym władzom stron umowy (art. 19 i 21 Konwencji). Wyzwania legislacyjne dostosowujące Konwencję do porządku krajowego W związku z obowiązkiem informacyjnym będącym podstawą współpracy między państwami oraz wynikającą z niego koniecznością zawiadamia o sytuacjach wymagających ochrony, nie tylko państw konwencyjnych, ale także Dyrektora Generalnego UNESCO czy Sekretarza Generalnego Międzynarodowej Organizacji Dna Morskiego - jak wynika z rządowego uzasadnienia do projektu ustawy (druk nr 520) - RP musi ustanowić podstawy prawne do realizacji nowych powinności, w tym m.in. powołać kompetentną instytucję, odpowiedzialną za gromadzenie i przekazywanie informacji - w drodze rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wskazać sposób jej działania, źródła finansowania, a także ukonstytuować nieznaną dotąd funkcję Koordynatora Krajowego ds. realizacji Konwencji UNESCO o ochronie podwodnego dziedzictwa kulturowego. Wymóg ustawowego wyłączenia dziedzictwa podwodnego z obrotu oraz ustanowienia sankcji za naruszenie konwencji Ustawodawca jest zobligowany objąć podwodne dziedzictwo kulturowe wyłączeniem z przedmiotu obrotu, niwelując tym samym obecne brzmienie § 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13.12.2004 r. w sprawie określenia sposobu postępowania z mieniem wydobytym z morza (Dz.U. 2004 Nr 271, poz. 2689) dopuszczającego sprzedaż obiektu wydobytego z dna morskiego. Naruszenie nowo ukonstytuowanego obostrzenia zakazującego handlowania zabytkami, jak również wejście w ich posiadanie, puszczanie w obieg, pomaganie w zbyciu lub ukryciu, czy niedochowanie obowiązku dokonania zgłoszenia odkrycia w wodach wyłącznej strefy ekonomicznej lub zamiaru podejmowania działań nakierowanych na to dziedzictwo, będzie skutkować sankcją, do której wdrożenia również zobowiązuje państwa- Strony ogólnie zarysowany art. 17 Konwencji. Archeolog podwodny – nowy fach wprowadzony Konwencją Zgodnie z załącznikiem do Konwencji (zasada nr 22) - działania nakierowane na podwodne dziedzictwo kulturowe będą prowadzone wyłącznie pod kierunkiem i nadzorem, a także przy stałej obecności wykwalifikowanego archeologa podwodnego, posiadającego kompetencje naukowe odpowiednie dla danego projektu. Oznacza to tym samym, że polski legislator będzie musiał podjąć się próby uregulowania zasad wykonywania podwodnych badań archeologicznych oraz prac konserwatorskich, a także zakreślić wymagania i kwalifikacje niezbędne do ich podjęcia się. W aktualnym stanie prawnym, swobodnej eksploracji i wyłączaniu spod reżimu ustawowego, podlega płetwonurkowanie, jeśli odbywa się w celach badawczych i organizowane jest przez uczelnie oraz instytuty badawcze. Wraz z ratyfikacją Konwencji, wszelkie podobne inicjatywy mogą się urzeczywistnić tylko pod nadzorem archeologa podwodnego. Tym samym, od roku 2020 r., proponuje się wprowadzenie kursu nurkowania naukowego do programu archeologicznych studiów magisterskich, które ma służyć wykształceniu się 10 absolwentów rocznie z odpowiednimi uprawnieniami. Jednocześnie, planuje się dokonanie roszady w zapisach legislacyjnych - przeniesienie przepisów dotyczących prowadzenia badań archeologicznych i prac konserwatorskich z ustawy z 17.10.2003 r. o wykonywaniu prac podwodnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 397 ze zm.) i uregulowanie ich w OchrZabU.
Wprowadzenie Konwencji UNESCO o ochronie podwodnego dziedzictwa kulturowego stanowi istotny krok w zapewnieniu protekcji obiektom podwodnym. Polska, wchodząc w grono państw współpracujących, zobowiązuje się do szeregu działań mających na celu zachowanie i ochronę dziedzictwa kulturowego oraz wprowadzenie nowych regulacji prawnych. Implementacja Konwencji niesie za sobą zmiany zarówno w strukturze instytucjonalnej, jak i w wymogach dotyczących badań archeologicznych i działań konserwatorskich.