WSA w Opolu w trybie uproszczonym rozpoznał sprawę ze skargi przedsiębiorcy na decyzję Opolskiego
Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z 23.6.2020 r. w przedmiocie kary pieniężnej
10.000 zł za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia prowadzenia przez przedsiębiorców
działalności ustanowionego w stanie epidemii i wydał wyrok, którym uchylił zaskarżoną decyzję oraz
poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Prudniku z 28.4.2020 r. oraz
umorzył postępowanie administracyjne w całości. Wyrok WSA w Opolu z 27.10.2020 r., II SA/Op 219/20 -
nieprawomocny.
Wybrane tezy z uzasadnienia orzeczenia WSA
1. Zgodnie ze stanowiącym materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3
pkt 1 ZapobChoróbU, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych
na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art.
46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł.
Stosownie zaś do art. 46b pkt 1 i 2 ZapobChoróbU Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym
mowa w art. 46a, ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) i czasowe ograniczenie
określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2).
Na tej też podstawie został wydany § 8 ust. 1 pkt 1 litera g) i § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów
z 19.4.2020 r. (Dz.U.2020, poz. 697) ustalający treść zakazu prowadzenia działalności związanej z fryzjerstwem,
naruszonego – zdaniem organów inspekcji sanitarnej - przez stronę skarżącą.
2. Z art. 48a ust. 3 pkt 1 ZapobChoróbU u ludzi wynika, że kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza
w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor
sanitarny.
3. W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne
polegające na zmianie ZapobChoróbU wprowadzane regulacjami szczególnymi, poczynając od KoronawirusU.
4. Konstytucja RP przewiduje także inny mechanizm działania władzy wykonawczej i ustawodawczej. Na podstawie
art. 232 Konstytucji RP w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych noszących znamiona klęski żywiołowej
oraz w celu ich usunięcia Rada Ministrów może wprowadzić na czas oznaczony, nie dłuższy niż 30 dni, stan klęski
żywiołowej na części albo na całym terytorium państwa. Przedłużenie tego stanu może nastąpić za zgodą Sejmu.
Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela
w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności
gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność
poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo
własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy)
oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku).
W myśl art. 2 KlęskŻywiołU stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof
naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił
natury m.in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 tej ustawy). Zakres dopuszczalny
ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo
wymieniony w art. 21 ust. 1 KlęskŻywiołU.
5. Rada Ministrów zrezygnowała z formalnego i przewidzianego w art. 232 Konstytucji RP wprowadzenia stanu klęski
żywiołowej.
6. Z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw
mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego
bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo
wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.





Oznacza to w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie
określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności.
Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych
praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy
o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.
7. Z powyższymi regułami zerwano jednak wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem
i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS -CoV-2. Całość ograniczeń wolności i praw została przeniesiona
z ustawy do rozporządzenia. Byłoby to dopuszczalne w przypadku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej.
Zamiast tego prawodawca wydał akty prawne rangi rozporządzenia, czyli akty rangi niższej niż ustawa, po to aby
ograniczać w czasie epidemii podstawowe wolności i prawa człowieka.
Przyjęta technika legislacyjna nowelizacji KoronawirusU i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu
ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych
rozwiązań ustawowych przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych
zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na wyposażeniu wprost Rady
Ministrów w kompetencję do wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej
ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
8. Nowelizacją art. 46b ZapobChoróbU wpisano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów
może ustanowić wskazane tam ograniczenia, nakazy i zakazy. (...). Te ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią
powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 KlęskŻywiołU.
W związku z tym podjęte działania legislacyjne stworzyły taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw
człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został
wprowadzony. Wywołuje to jednak te konsekwencje, że złagodzone, właściwe dla stanów nadzwyczajnych,
konstytucyjne warunki umożliwiające ograniczenia wolności i praw człowieka nie mogą mieć zastosowania w tym
przypadku.
Dlatego konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie tych ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady
proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nie w art. 228 ust. 5 Konstytucji RP, bez naruszenia
istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą
a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
9. Z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma to, że zawierające upoważnienie ustawowe
dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy art. 46b pkt 2-12 ZapobChoróbU nie zawierają jakichkolwiek
wytycznych (...). Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków
określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób
zakaźnych u ludzi, nie ma. W tym zakresie upoważnienie ustawowe określa organ właściwy do wydania
rozporządzenia (art. 46a), określa też zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-
12), nie określa natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem
regulacji w rozporządzeniu.
Konstytucyjny wymóg wytycznych nie spełnia stwierdzenie zawarte w art. 46a ZapobChoróbU, że wydając
rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące
możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego".
10. Rozporządzenie Rady Ministrów z 19.4.2020 r., wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12
ZapobChoróbU nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego
zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych wyżej
upoważnień ustawowych nie zawarł wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania
w kwestionowanym rozporządzeniu.
Rada Ministrów na podstawie tak sformułowanej treści upoważnienia ustawowego mogła kształtować
w rozporządzeniu w dowolny sposób, bez merytorycznych wskazówek zawartych w ustawie, sferę podstawowych
praw lub wolności jednostki, określając poszczególne ograniczenia, nakazy i zakazy.
11. W konsekwencji podejmowana w tym zakresie samoistna działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia
regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym
wolności działalności gospodarczej z art. 22 Konstytucji. Zgodnie z tym artykułem ograniczenie wolności działalności
gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.
Żaden przepis upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 i art. 46b ZapobChoróbU nie zawiera umocowania
do określania w rozporządzeniu zakazów prowadzenia działalności gospodarczej. Rada Ministrów upoważniona była
wyłącznie do wprowadzenia rozporządzeniem ograniczeń w zakresie korzystania z wolności działalności



gospodarczej. W tym więc zakresie kontrolowane rozporządzenie zostało wydane bez upoważnienia ustawowego,
nie wykonuje też ustawy, gdyż wprowadza do systemu prawnego treści nieznane ustawie, w tym przypadku
wprowadza nieznany ustawie zakaz prowadzenia działalności gospodarczej ze względu na stan epidemii.

Komentarz
Z obszernego uzasadnienia omawianego orzeczenia wynika, że ograniczenia, zakazy i nakazy wprowadzone
w drodze rozporządzenia, a odnoszące się do swobody prowadzenia działalności gospodarczej nie zostały
wprowadzone zgodnie z przepisami Konstytucji RP.
Przepisy rozporządzenia w dużej części zawierają zapisy wprowadzające regulacje właściwe przy wprowadzeniu
stanu klęski żywiołowej – a wprowadzenie takiego stanu nie miało miejsca.
Orzeczenie jest jednym z pierwszych orzeczeń, które odnoszą się do problemu zgodności z prawem wprowadzonych
ograniczeń w związku z ogłoszonym stanem epidemii.
Nadmienić należy, że rozstrzygnięcie Sądu opiera się także na ustaleniach związanych z wadliwie przeprowadzonym
postępowaniem dowodowym.

Wyrok WSA w Opolu z 27.10.2020 r., II SA/Op 219/20