Usunięcie braku formalnego podania po terminie
Kategoria: Prawo administracyjne
Tematyka: Naczelny Sąd Administracyjny, NSA, brak formalny podania, uzupełnienie braków, termin, Kodeks postępowania administracyjnego, SKO, decyzja organu, postępowanie odwoławcze, wznowienie postępowania, art. 64 § 2 KPA, art. 63 § 2 KPA
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9.7.2020 r. zaprezentował stanowisko dotyczące uzupełnienia braku formalnego podania po terminie wyznaczonym przez organ. Istotą sporu było właściwe zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku. NSA uznał, że podanie Skarżącego nie spełniało wymagań, co skutkowało pozostawieniem go bez rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9.7.2020 r. (I OSK 27/20, ) zaprezentował stanowisko zgodnie, z którym uzupełnienie braku formalnego podania możliwe jest także po upływie terminu wyznaczonego przez organ, z tym jednak zastrzeżeniem, że nastąpi ono przed wysłaniem pisma informującego o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Zdaniem NSA rygor, o którym mowa w art. 64 § 2 KPA, odnosi się tylko do nieusunięcia braków pisma, nie zaś do usunięcia braków wskazanych w wezwaniu po wyznaczonym terminie. Istota sporu NSA wskazał, że dylematem o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest to, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: SKO) prawidłowo zastosowało art. 64 § 2 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: KPA) w odniesieniu do podania T.K. (dalej: Skarżący) z marca 2017 r. Od tego zależy bowiem ustalenie, czy Skarżący zachował termin do wznowienia postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji - Starosty. Z uzasadnienia NSA Dlatego też NSA w pierwszej kolejności odniósł się do treści art. 64 § 2 KPA, zgodnie z którym „Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.” i art. 63 § 2 KPA, z którego wynika, że „Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych.”. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy - zdaniem NSA - rozważyć, czy podanie Skarżącego z marca 2017 r. zawierało żądanie na tyle jasno sprecyzowane, aby można było zidentyfikować rodzaj sprawy administracyjnej jaką wszczyna i nadać jej bieg. NSA uznał, w świetle treści tego podania, że odpowiedź na tak postawione pytanie może być tylko negatywna. Skarżący wnosił bowiem zarówno o wszczęcie postępowania odwoławczego od decyzji Starosty, jak i o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Należy podkreślić, że poza tym, iż są to różnego rodzaju postępowania administracyjne, rozstrzygane w oparciu o inną podstawę prawną, to inny jest też organ kompetentny do ich prowadzenia. Z podania powinno zatem jasno wynikać, czy zawiera ono żądanie rozpatrzenia odwołania, jako środka zaskarżenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, czy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do tej decyzji, a „Dopiero jednoznaczne ustalenie treści żądania wnioskodawcy umożliwi sprecyzowanie materialnej podstawy załatwienia sprawy zakreślonej żądaniem strony. Przepisem umożliwiającym organowi wywiązanie się z powyższego obowiązku jest art. 64 § 2 KPA” (wyrok NSA z 12.7.2017 r. II OSK 2768/15, ). Również w doktrynie podnosi się, że „Jednym z konstytutywnych elementów podania jest zawarte w nim żądanie (art. 63 § 2 KPA), które powinno spełniać wymóg jednoznaczności. Żądanie (jego treść) wiąże się bowiem z wyznaczeniem przedmiotu postępowania w ogóle albo rodzaju i charakteru dalszych czynności organu administracji publicznej (aspekt przedmiotowy postępowania administracyjnego). Określenie żądania i wszelkie związane z tym następstwa (np. sprecyzowanie żądania niejasnego) należą zawsze do wnoszącego podanie (w toku postępowania – do strony postępowania). Zgodnie z poglądami judykatury „w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji”, a „o tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony (...). Przypadek niejasnego, zawiłego żądania oznacza, że podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Organ administracji publicznej wzywa wówczas wnoszącego podanie do usunięcia braku w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie takiego braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 KPA)” (G. Łaszczyca, Konsekwencje niejasnego języka „materiałów”, [w]: Akta sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym, [WKP]). Uzupełnienie braków formalnych podania Wobec tego NSA uznał, że SKO poprawnie wywiązało się ze swojego obowiązku, wzywając Skarżącego pismem z kwietnia 2017 r. do usunięcia braków formalnych podania z marca 2017 r. poprzez sprecyzowanie, czy należy je potraktować jako odwołanie od decyzji Starosty, czy jako wniosek o wznowienie postępowania. Wezwanie zostało prawidłowo doręczone Skarżącemu, a wobec nieudzielenia na nie odpowiedzi, i tym samym nieuzupełnienia braków formalnych podania, pozostawiono je bez rozpoznania, o czym Skarżący został poinformowany pismem z czerwca 2017 r. NSA podkreślił, że nawet jeśli Skarżący nie do końca rozumiał, jakie są różnice pomiędzy postępowaniem odwoławczym, a wznowieniem postępowania, to po otrzymaniu wezwania do uzupełnienie ww. braku formalnego powinien na to pismo w wyznaczonym terminie zareagować i przynajmniej wskazać, że nie wie, jak sprecyzować żądanie, aby było ono dla organu czytelne. Trudno bowiem oczekiwać, aby organ wzywając do sprecyzowania żądania, bez właściwej reakcji wnioskodawcy z góry zakładał brak jego rozeznania, co do właściwego sposobu obrony swoich praw i wyłuszczał wszystkie doktrynalne różnice miedzy poszczególnymi trybami postępowania, a w istocie, który z trybów postępowania w sytuacji faktycznej wnioskodawcy może przynieść oczekiwane efekty. Tego rodzaju decyzje powinny należeć do strony, a nie do organu. Jeśli wnioskodawca postępowania nie reaguje we właściwym czasie na wezwanie dotyczące tego, jaką w istocie sprawę administracyjną chce wszcząć w stosunku do decyzji wydanej prawie jedenaście lat wcześniej (co leży wyłącznie w jego interesie), to na gruncie art. 9 KPA nie można oczekiwać od organu, że będzie pełnił funkcję doradcy prawnego strony. Takie stanowisko NSA w składzie rozpatrującym niniejsza sprawę znajduje potwierdzenie także w innych rozstrzygnięciach, zgodnie z którymi „Obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania, co w konsekwencji czyniłoby z organu pełnomocnika strony” (wyrok NSA z 9.1.2020 r. I OSK 3525/18, ). Ponadto NSA zwrócił uwagę, iż z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika też, że „Rygor, o którym mowa w art. 64 § 2 KPA, odnosi się tylko do nieusunięcia braków pisma, nie zaś do usunięcia braków wskazanych w wezwaniu po wyznaczonym terminie. Tak więc w sytuacji gdy strona usunęła brak po terminie określonym art. 64 § 2 KPA, lecz przed wysłaniem do strony pisma informującego o pozostawieniu pisma bez rozpoznania, stosowanie przepisu nie jest dozwolone. Uzupełnienie braków pisma po terminie wyznaczonym wezwaniem, skutkuje przyjęciem, że podanie wniesiono w dacie uzupełnienia braków. Za termin wniesienia żądania uznać należy zatem termin uzupełnienia jego braków w trybie określonym art. 64 § 2 KPA” (wyrok NSA z 29.1.2015 r. II GSK 2184/13, ). Rozstrzygnięcie NSA Odnosząc się do stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie NSA wskazał, że Skarżący zareagował na wezwanie do usunięcia braków podania już po wysłaniu do niego zawiadomienia o pozostawieniu podania bez rozpoznania, a także po odebraniu go, co nastąpiło pismem z czerwca 2017 r., nadanym w lipcu 2017 r. Zatem na skutek pozostawienia bez rozpoznania podania Skarżącego z marca 2017 r., kolejnego żądania zawartego w piśmie z lipca 2017 r. nie można uznać – jak niesłusznie przyjął to Sąd pierwszej instancji – za kontynuację postępowania wszczętego w marcu 2017 r. A skoro Skarżący dowiedział się o decyzji z października 2006 r. w marcu 2017 r. (co Sąd pierwszej instancji przyjął jako okoliczność bezsporną), to - z uwagi na przytoczoną wyżej argumentację - nie można przyjąć, że wniosek Skarżącego z lipca 2017 r. o wznowienie postępowania zakończonego przedmiotową decyzją został złożony w miesięcznym terminie określonym w art. 148 § 2 w zw. z art. 148 § 1 KPA. Usprawiedliwione okazały się więc zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: PostAdmU) oraz art. 64 § 2, art. 63 § 2 i art. 148 KPA. Na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 PostAdmU, NSA uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Komentarz Analizowane rozstrzygnięcie dotyczy głównie kwestii skutków usunięcia braku formalnego podania po terminie wyznaczonym przez organ, a tym samym skutków uchybienia terminowi prawa materialnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma jednolitego stanowiska na ten temat, pojawiają się dwa sprzeczne ze sobą poglądy. Zgodnie z pierwszym z nich usunięcie braków formalnych podania po terminie skutkuje pozostawieniem go bez rozpoznania, a ewentualna skuteczność usunięcia tych braków zależy od przywrócenia (na wniosek strony postępowania) uchybionego terminu. Natomiast według drugiego poglądu - prezentowanego przez NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie - podanie, którego brak formalny został uzupełniony ale po terminie jest skuteczne z tym jednak zastrzeżeniem, że dopiero od dnia jego uzupełnienia. Zwolennicy drugiego z zaprezentowanych poglądów uzasadniają przyjęte stanowisko zasadami ogólnymi KPA, w tym w szczególności regułą czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym i koniecznością zapewnienia jej realizacji. wyrok NSA z 9.7.2020 r. I OSK 27/20
Analizowane rozstrzygnięcie dotyczyło skutków usunięcia braku formalnego podania po terminie. NSA uchylił zaskarżony wyrok, oddalając skargę kasacyjną. Sprawa wywołała dyskusję na temat interpretacji przepisów prawa administracyjnego dotyczących uzupełniania braków w podaniach.