Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9.7.2020 r. (I OSK 27/20, 
) zaprezentował stanowisko
zgodnie, z którym uzupełnienie braku formalnego podania możliwe jest także po upływie terminu
wyznaczonego przez organ, z tym jednak zastrzeżeniem, że nastąpi ono przed wysłaniem pisma
informującego o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Zdaniem NSA rygor, o którym mowa w art. 64 § 2
KPA, odnosi się tylko do nieusunięcia braków pisma, nie zaś do usunięcia braków wskazanych w wezwaniu
po wyznaczonym terminie.
Istota sporu
NSA wskazał, że dylematem o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest to, czy
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: SKO) prawidłowo zastosowało art. 64 § 2 ustawy
z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: KPA) w odniesieniu do
podania T.K. (dalej: Skarżący) z marca 2017 r. Od tego zależy bowiem ustalenie, czy Skarżący zachował termin do
wznowienia postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji - Starosty.
Z uzasadnienia NSA
Dlatego też NSA w pierwszej kolejności odniósł się do treści art. 64 § 2 KPA, zgodnie z którym „Jeżeli podanie nie
spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków
w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje
pozostawienie podania bez rozpoznania.” i art. 63 § 2 KPA, z którego wynika, że „Podanie powinno zawierać co
najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym
w przepisach szczególnych.”.
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy - zdaniem NSA - rozważyć, czy podanie Skarżącego
z marca 2017 r. zawierało żądanie na tyle jasno sprecyzowane, aby można było zidentyfikować rodzaj sprawy
administracyjnej jaką wszczyna i nadać jej bieg.
NSA uznał, w świetle treści tego podania, że odpowiedź na tak postawione pytanie może być tylko negatywna.
Skarżący wnosił bowiem zarówno o wszczęcie postępowania odwoławczego od decyzji Starosty, jak i o wznowienie
postępowania zakończonego tą decyzją. Należy podkreślić, że poza tym, iż są to różnego rodzaju postępowania
administracyjne, rozstrzygane w oparciu o inną podstawę prawną, to inny jest też organ kompetentny do ich
prowadzenia. Z podania powinno zatem jasno wynikać, czy zawiera ono żądanie rozpatrzenia odwołania, jako środka
zaskarżenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, czy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego
w stosunku do tej decyzji, a „Dopiero jednoznaczne ustalenie treści żądania wnioskodawcy umożliwi sprecyzowanie
materialnej podstawy załatwienia sprawy zakreślonej żądaniem strony. Przepisem umożliwiającym organowi
wywiązanie się z powyższego obowiązku jest art. 64 § 2 KPA” (wyrok NSA z 12.7.2017 r. II OSK 2768/15, 
).
Również w doktrynie podnosi się, że „Jednym z konstytutywnych elementów podania jest zawarte w nim żądanie (art.
63 § 2 KPA), które powinno spełniać wymóg jednoznaczności. Żądanie (jego treść) wiąże się bowiem
z wyznaczeniem przedmiotu postępowania w ogóle albo rodzaju i charakteru dalszych czynności organu
administracji publicznej (aspekt przedmiotowy postępowania administracyjnego). Określenie żądania i wszelkie
związane z tym następstwa (np. sprecyzowanie żądania niejasnego) należą zawsze do wnoszącego podanie (w toku
postępowania – do strony postępowania). Zgodnie z poglądami judykatury „w razie wątpliwości sprecyzowanie
żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji”, a „o tym, jaki charakter ma pismo strony,
decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma
obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony (...). Przypadek niejasnego, zawiłego żądania oznacza, że podanie
nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Organ administracji publicznej wzywa wówczas
wnoszącego podanie do usunięcia braku w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie takiego braku spowoduje
pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 KPA)” (G. Łaszczyca, Konsekwencje niejasnego języka
„materiałów”, [w]: Akta sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym, [WKP]).
Uzupełnienie braków formalnych podania
Wobec tego NSA uznał, że SKO poprawnie wywiązało się ze swojego obowiązku, wzywając Skarżącego pismem
z kwietnia 2017 r. do usunięcia braków formalnych podania z marca 2017 r. poprzez sprecyzowanie, czy należy je
potraktować jako odwołanie od decyzji Starosty, czy jako wniosek o wznowienie postępowania. Wezwanie zostało
prawidłowo doręczone Skarżącemu, a wobec nieudzielenia na nie odpowiedzi, i tym samym nieuzupełnienia braków
formalnych podania, pozostawiono je bez rozpoznania, o czym Skarżący został poinformowany pismem z czerwca
2017 r.



NSA podkreślił, że nawet jeśli Skarżący nie do końca rozumiał, jakie są różnice pomiędzy postępowaniem
odwoławczym, a wznowieniem postępowania, to po otrzymaniu wezwania do uzupełnienie ww. braku formalnego
powinien na to pismo w wyznaczonym terminie zareagować i przynajmniej wskazać, że nie wie, jak sprecyzować
żądanie, aby było ono dla organu czytelne. Trudno bowiem oczekiwać, aby organ wzywając do sprecyzowania
żądania, bez właściwej reakcji wnioskodawcy z góry zakładał brak jego rozeznania, co do właściwego sposobu
obrony swoich praw i wyłuszczał wszystkie doktrynalne różnice miedzy poszczególnymi trybami postępowania,
a w istocie, który z trybów postępowania w sytuacji faktycznej wnioskodawcy może przynieść oczekiwane efekty.
Tego rodzaju decyzje powinny należeć do strony, a nie do organu. Jeśli wnioskodawca postępowania nie reaguje we
właściwym czasie na wezwanie dotyczące tego, jaką w istocie sprawę administracyjną chce wszcząć w stosunku do
decyzji wydanej prawie jedenaście lat wcześniej (co leży wyłącznie w jego interesie), to na gruncie art. 9 KPA nie
można oczekiwać od organu, że będzie pełnił funkcję doradcy prawnego strony. Takie stanowisko NSA w składzie
rozpatrującym niniejsza sprawę znajduje potwierdzenie także w innych rozstrzygnięciach, zgodnie z którymi
„Obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem
świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego
sposobu postępowania, co w konsekwencji czyniłoby z organu pełnomocnika strony” (wyrok NSA z 9.1.2020
r. I OSK 3525/18, 
).
Ponadto NSA zwrócił uwagę, iż z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika też, że „Rygor, o którym mowa
w art. 64 § 2 KPA, odnosi się tylko do nieusunięcia braków pisma, nie zaś do usunięcia braków wskazanych
w wezwaniu po wyznaczonym terminie. Tak więc w sytuacji gdy strona usunęła brak po terminie określonym
art. 64 § 2 KPA, lecz przed wysłaniem do strony pisma informującego o pozostawieniu pisma bez
rozpoznania, stosowanie przepisu nie jest dozwolone. Uzupełnienie braków pisma po terminie wyznaczonym
wezwaniem, skutkuje przyjęciem, że podanie wniesiono w dacie uzupełnienia braków. Za termin wniesienia
żądania uznać należy zatem termin uzupełnienia jego braków w trybie określonym art. 64 § 2 KPA” (wyrok
NSA z 29.1.2015 r. II GSK 2184/13, 
).
Rozstrzygnięcie NSA
Odnosząc się do stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie NSA wskazał, że Skarżący zareagował na
wezwanie do usunięcia braków podania już po wysłaniu do niego zawiadomienia o pozostawieniu podania bez
rozpoznania, a także po odebraniu go, co nastąpiło pismem z czerwca 2017 r., nadanym w lipcu 2017 r. Zatem na
skutek pozostawienia bez rozpoznania podania Skarżącego z marca 2017 r., kolejnego żądania zawartego w piśmie
z lipca 2017 r. nie można uznać – jak niesłusznie przyjął to Sąd pierwszej instancji – za kontynuację postępowania
wszczętego w marcu 2017 r. A skoro Skarżący dowiedział się o decyzji z października 2006 r. w marcu 2017 r. (co
Sąd pierwszej instancji przyjął jako okoliczność bezsporną), to - z uwagi na przytoczoną wyżej argumentację - nie
można przyjąć, że wniosek Skarżącego z lipca 2017 r. o wznowienie postępowania zakończonego przedmiotową
decyzją został złożony w miesięcznym terminie określonym w art. 148 § 2 w zw. z art. 148 § 1 KPA.
Usprawiedliwione okazały się więc zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art.
135 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325,
dalej: PostAdmU) oraz art. 64 § 2, art. 63 § 2 i art. 148 KPA. Na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151
PostAdmU, NSA uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

Komentarz
Analizowane rozstrzygnięcie dotyczy głównie kwestii skutków usunięcia braku formalnego podania po terminie
wyznaczonym przez organ, a tym samym skutków uchybienia terminowi prawa materialnego. W orzecznictwie sądów
administracyjnych nie ma jednolitego stanowiska na ten temat, pojawiają się dwa sprzeczne ze sobą poglądy.
Zgodnie z pierwszym z nich usunięcie braków formalnych podania po terminie skutkuje pozostawieniem go bez
rozpoznania, a ewentualna skuteczność usunięcia tych braków zależy od przywrócenia (na wniosek strony
postępowania) uchybionego terminu. Natomiast według drugiego poglądu - prezentowanego przez NSA w składzie
orzekającym w niniejszej sprawie - podanie, którego brak formalny został uzupełniony ale po terminie jest skuteczne
z tym jednak zastrzeżeniem, że dopiero od dnia jego uzupełnienia. Zwolennicy drugiego z zaprezentowanych
poglądów uzasadniają przyjęte stanowisko zasadami ogólnymi KPA, w tym w szczególności regułą czynnego udziału
strony w postępowaniu administracyjnym i koniecznością zapewnienia jej realizacji.

wyrok NSA z 9.7.2020 r. I OSK 27/20