Czy możliwe jest złożenie skargi na uchwałę rady gminy dotyczącą zmian w projekcie miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego? NSA uznał, że skoro uchwała w sprawie dokonania zmian w projekcie
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uwzględnienie wniesionych uwag stanowi
element procedury planistycznej – uchwalania planu miejscowego – to jej podważenie możliwe jest
wyłącznie poprzez zaskarżenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
NSA postanowieniem z 22.9.2020 r., II OSK 1781/20 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Spółki od postanowienia WSA
w Warszawie z 13.2.2020 r., IV SA/Wa 2439/19 o odrzuceniu skargi na uchwałę Rady Miasta z 6.2019 r.
w przedmiocie dokonania zmiany w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddalił skargę
kasacyjną.
Stan faktyczny
Sprawa dotyczyła skargi na uchwałę podjętą przez Radę Miasta w toku procedury planistycznej, na podstawie m.in.
art. 19 PlanZagospU, który stanowi o tym, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian
w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do
projektu planu – ponawia czynności, w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian (ust. 1).
WSA wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 PlanZagospU kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie
gminy, w tym uchwalanie planów miejscowych należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu
wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad
zagospodarowania terenu.
Z uwagi na powyższe, ewentualny wyrok Sądu w niniejszej sprawie mógłby mieć wpływ na treść aktualnej procedury
i zamierzeń planistycznych zmierzających do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W obecnie obowiązującej procedurze niedopuszczalna jest zdaniem WSA ingerencja sądu administracyjnego w tok
procedury planistycznej. Sąd może oceniać jedynie uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego, w zakresie czy ustalenia w niej przyjęte nie naruszają interesu prawnego
strony, oraz czy rada miasta (gminy) nie przekroczyła tzw. władztwa planistycznego. Ponadto prawodawca nie
przewidział możliwości odrębnego zaskarżania uchwał podejmowanych w toku procedury uchwałodawczej, czy
samej procedury podczas jej trwania. Skoro zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia
skarżącego, WSA na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a PostAdmU orzekł o odrzuceniu skargi.
Skarga kasacyjna
Skarżąca Spółka wywiodła skargę kasacyjną, zarzucając m.in. naruszenie prawa materialnego, tj. 101 ust. 1
SamGminU w zw. z art. 140 KC. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż dopuszczenie na
terenie objętym zaskarżoną uchwałą, w tym na działkach stanowiących własność Skarżącego zabudowy
o charakterze wyłącznie jednorodzinnym, w miejsce dotychczasowej zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej,
w sytuacji, gdy nie zachodziła konieczność podjęcia uchwały w tym zakresie oraz wbrew obowiązującemu Studium
uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta nie stanowi naruszenia interesu prawnego
skarżącego.
Stanowisko NSA
NSA wskazał na wstępie, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 SamGminU badanie legitymacji
strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jej stronie interesu prawnego, ale także naruszenia
tego interesu. Kryterium „interesu prawnego” ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku
między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. Ocena
naruszenia interesu prawnego przez akt planistyczny nie musi dotyczyć wyłącznie przepisów PlanZagospU. Uchwały
z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć także uprawnień lub obowiązków
z zakresu prawa gospodarczego, gospodarki nieruchomościami czy prawa cywilnego.
Stosownie do art. 20 ust. 1 PlanZagospU plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on
ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie
realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych



gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu
stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.
Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów
zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku
przestrzegania reguł stanowienia prawa. Wobec rygorystycznego uregulowania procesu legislacyjnego przy
stanowieniu przepisu gminnego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a szczególnie wobec
konieczności przestrzegania poszczególnych etapów stanowienia tego prawa, samodzielność gminy doznaje
pewnego rodzaju ograniczenia.
Jak stanowi art. 28 ust. 1 PlanZagospU, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne
naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność
uchwały rady gminy w całości lub części.
Przepis art. 28 ust. 1 PlanZagospU ustanowił przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie
zagospodarowania przestrzennego:
• po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego;
• po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości
organu.
Zaskarżona przez Spółkę uchwała podjęta została w toku procedury planistycznej, przed uchwaleniem planu
miejscowego. To zaś oznacza, że podlega regulacjom ustanowionym w PlanZagospU normującym proces
legislacyjny stanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem ustawa ta reguluje etapy
i czynności podejmowane w toku procedury planistycznej. Skoro więc uchwała w sprawie dokonania zmian
w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uwzględnienie wniesionych
uwag stanowi element procedury planistycznej - uchwalania planu miejscowego – to jej podważenie możliwe
jest wyłącznie poprzez zaskarżenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Tym samym uznać należy, że skarżąca Spółka nie wykazała, aby postanowienia uchwały, w której stwierdza się
uwzględnienie 2 uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadziły do zmiany jej
sytuacji prawnej poprzez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień wywiedzionych z normy prawa
materialnego, w szczególności z art. 140 KC. Zaskarżona uchwała nie jest dla skarżącej Spółki źródłem praw,
ani obowiązków, nie jest bowiem aktem, który kształtuje na tym etapie procedury planistycznej sytuację prawną
skarżącej Spółki, a zatem nie powoduje naruszeń w sferze materialnoprawnych uprawnień skarżącej. Kontroli
zgodności z prawem tej uchwały może bowiem dokonać sąd administracyjny dopiero przy rozpoznaniu
skargi na końcową uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego.

Komentarz
NSA jednoznacznie wskazał, że nie jest możliwe skuteczne złożenie skargi na uchwałę będącą częścią procedury
planistycznej. Nie jest bowiem – co do zasady – możliwe na tym etapie wykazanie naruszenia interesu prawnego
w zaskarżeniu takiej uchwały. Stąd badania wyników procedury planistycznej pod kątem zgodności z prawem sąd
administracyjny może dokonać dopiero na etapie oceny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
To stanowisko zbieżne z zapatrywaniem sądów administracyjnych dotyczących możliwości zaskarżenia studium
uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Oba akty prawne nie są bowiem bezpośrednim
źródłem praw i obowiązków
NSA potwierdził także konieczność odrzucenia skargi jeśli podstawą rozstrzygnięcia jest brak interesu prawnego
skarżącego.

Postanowienie NSA z 22.9.2020 r., II OSK 1781/20