Nie można podważyć uchwały w sprawie dokonania zmian w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Kategoria: Prawo administracyjne
Tematyka: skarga, uchwała, plan zagospodarowania przestrzennego, NSA, postanowienie, skarżąca Spółka
Czy możliwe jest złożenie skargi na uchwałę rady gminy dotyczącą zmian w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego? NSA uznał, że skoro uchwała w sprawie dokonania zmian w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uwzględnienie wniesionych uwag stanowi element procedury planistycznej, to jej podważenie możliwe jest wyłącznie poprzez zaskarżenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. NSA postanowieniem z 22.9.2020 r., II OSK 1781/20 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Spółki od postanowienia WSA w Warszawie z 13.2.2020 r., IV SA/Wa 2439/19 o odrzuceniu skargi na uchwałę Rady Miasta z 6.2019 r. w przedmiocie dokonania zmiany w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddalił skargę kasacyjną.
Czy możliwe jest złożenie skargi na uchwałę rady gminy dotyczącą zmian w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego? NSA uznał, że skoro uchwała w sprawie dokonania zmian w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uwzględnienie wniesionych uwag stanowi element procedury planistycznej – uchwalania planu miejscowego – to jej podważenie możliwe jest wyłącznie poprzez zaskarżenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. NSA postanowieniem z 22.9.2020 r., II OSK 1781/20 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Spółki od postanowienia WSA w Warszawie z 13.2.2020 r., IV SA/Wa 2439/19 o odrzuceniu skargi na uchwałę Rady Miasta z 6.2019 r. w przedmiocie dokonania zmiany w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddalił skargę kasacyjną. Stan faktyczny Sprawa dotyczyła skargi na uchwałę podjętą przez Radę Miasta w toku procedury planistycznej, na podstawie m.in. art. 19 PlanZagospU, który stanowi o tym, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – ponawia czynności, w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian (ust. 1). WSA wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 PlanZagospU kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie planów miejscowych należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Z uwagi na powyższe, ewentualny wyrok Sądu w niniejszej sprawie mógłby mieć wpływ na treść aktualnej procedury i zamierzeń planistycznych zmierzających do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W obecnie obowiązującej procedurze niedopuszczalna jest zdaniem WSA ingerencja sądu administracyjnego w tok procedury planistycznej. Sąd może oceniać jedynie uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie czy ustalenia w niej przyjęte nie naruszają interesu prawnego strony, oraz czy rada miasta (gminy) nie przekroczyła tzw. władztwa planistycznego. Ponadto prawodawca nie przewidział możliwości odrębnego zaskarżania uchwał podejmowanych w toku procedury uchwałodawczej, czy samej procedury podczas jej trwania. Skoro zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, WSA na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a PostAdmU orzekł o odrzuceniu skargi. Skarga kasacyjna Skarżąca Spółka wywiodła skargę kasacyjną, zarzucając m.in. naruszenie prawa materialnego, tj. 101 ust. 1 SamGminU w zw. z art. 140 KC. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż dopuszczenie na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, w tym na działkach stanowiących własność Skarżącego zabudowy o charakterze wyłącznie jednorodzinnym, w miejsce dotychczasowej zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, w sytuacji, gdy nie zachodziła konieczność podjęcia uchwały w tym zakresie oraz wbrew obowiązującemu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta nie stanowi naruszenia interesu prawnego skarżącego. Stanowisko NSA NSA wskazał na wstępie, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 SamGminU badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jej stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Kryterium „interesu prawnego” ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. Ocena naruszenia interesu prawnego przez akt planistyczny nie musi dotyczyć wyłącznie przepisów PlanZagospU. Uchwały z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć także uprawnień lub obowiązków z zakresu prawa gospodarczego, gospodarki nieruchomościami czy prawa cywilnego. Stosownie do art. 20 ust. 1 PlanZagospU plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Wobec rygorystycznego uregulowania procesu legislacyjnego przy stanowieniu przepisu gminnego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a szczególnie wobec konieczności przestrzegania poszczególnych etapów stanowienia tego prawa, samodzielność gminy doznaje pewnego rodzaju ograniczenia. Jak stanowi art. 28 ust. 1 PlanZagospU, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 PlanZagospU ustanowił przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: • po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego; • po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Zaskarżona przez Spółkę uchwała podjęta została w toku procedury planistycznej, przed uchwaleniem planu miejscowego. To zaś oznacza, że podlega regulacjom ustanowionym w PlanZagospU normującym proces legislacyjny stanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem ustawa ta reguluje etapy i czynności podejmowane w toku procedury planistycznej. Skoro więc uchwała w sprawie dokonania zmian w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uwzględnienie wniesionych uwag stanowi element procedury planistycznej - uchwalania planu miejscowego – to jej podważenie możliwe jest wyłącznie poprzez zaskarżenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym uznać należy, że skarżąca Spółka nie wykazała, aby postanowienia uchwały, w której stwierdza się uwzględnienie 2 uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadziły do zmiany jej sytuacji prawnej poprzez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień wywiedzionych z normy prawa materialnego, w szczególności z art. 140 KC. Zaskarżona uchwała nie jest dla skarżącej Spółki źródłem praw, ani obowiązków, nie jest bowiem aktem, który kształtuje na tym etapie procedury planistycznej sytuację prawną skarżącej Spółki, a zatem nie powoduje naruszeń w sferze materialnoprawnych uprawnień skarżącej. Kontroli zgodności z prawem tej uchwały może bowiem dokonać sąd administracyjny dopiero przy rozpoznaniu skargi na końcową uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz NSA jednoznacznie wskazał, że nie jest możliwe skuteczne złożenie skargi na uchwałę będącą częścią procedury planistycznej. Nie jest bowiem – co do zasady – możliwe na tym etapie wykazanie naruszenia interesu prawnego w zaskarżeniu takiej uchwały. Stąd badania wyników procedury planistycznej pod kątem zgodności z prawem sąd administracyjny może dokonać dopiero na etapie oceny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To stanowisko zbieżne z zapatrywaniem sądów administracyjnych dotyczących możliwości zaskarżenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Oba akty prawne nie są bowiem bezpośrednim źródłem praw i obowiązków NSA potwierdził także konieczność odrzucenia skargi jeśli podstawą rozstrzygnięcia jest brak interesu prawnego skarżącego. Postanowienie NSA z 22.9.2020 r., II OSK 1781/20
NSA jednoznacznie wskazał, że nie jest możliwe skuteczne złożenie skargi na uchwałę będącą częścią procedury planistycznej. Badania wyników procedury planistycznej pod kątem zgodności z prawem sąd administracyjny może dokonać dopiero na etapie oceny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Potwierdzono także konieczność odrzucenia skargi jeśli podstawą rozstrzygnięcia jest brak interesu prawnego skarżącego.