Pełnomocnik adresatem wezwania do uzupełnienia braku formalnego
Kategoria: Prawo administracyjne
Tematyka: Wojewódzki Sąd Administracyjny, pełnomocnictwo, brak formalny, odwołanie, postępowanie administracyjne, Minister Infrastruktury, wywłaszczenie, Skarb Państwa, WSA Warszawa
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 20.8.2020 r. omówił konieczność posiadania pełnomocnictwa przy składaniu odwołania administracyjnego oraz obowiązek organu odwoławczego w przypadku braku formalnego w postaci braku pełnomocnictwa. Decyzja dotyczyła uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury w sprawie o wywłaszczenie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 20.8.2020 r. (I SA/Wa 201/10, ) zaprezentował stanowisko, zgodnie z którym w przypadku ustalenia, iż odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie legitymuje się wymaganym pełnomocnictwem do dokonania tej czynności, organ odwoławczy powinien wezwać samego pełnomocnika do uzupełnienia braków formalnych przedmiotowego pisma w trybie art. 64 § 2 KPA. Stan faktyczny sprawy Minister Infrastruktury (organ odwoławczy) decyzją administracyjną z grudnia 2009 r., po rozpatrzeniu odwołania sp. z o.o. w S. (dalej: Spółka) od decyzji Wojewody (organ pierwszej instancji) z sierpnia 2008 r., w przedmiocie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej na terenie miasta L. oraz ustalenia odszkodowania za dokonanie wywłaszczenia, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy rozstrzygając sprawę ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość i powiększył tę kwotę o 5% z tytułu wydania nieruchomości inwestorowi. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji Od decyzji Wojewody z sierpnia 2008 r. odwołanie wniosła Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego S. S., podnosząc, iż nie zgadza się z wysokością przyznanego odszkodowania. Minister Infrastruktury wskazał, że podstawę dla ustalenia odszkodowania przez Wojewodę stanowił operat szacunkowy sporządzony w maju 2008 r. Ze względu na upływ terminu ważności operatu Minister Infrastruktury zlecił w piśmie z maja 2009 r. przeprowadzenie postępowania w celu wyjaśnienia kwestii aktualności operatu. W odpowiedzi na ww. pismo Wojewoda nadesłał aktualny operat szacunkowy. Dokonana ocena tego dokumentu pozwoliła przyjąć, że został on sporządzony w sposób prawidłowy. Mając zatem na uwadze aktualną wycenę przedmiotowej nieruchomości należało uchylić decyzję Wojewody i orzec o przyznaniu odszkodowania. Ponadto Minister Infrastruktury wskazał, iż zgodnie z art. 7 ustawy z 25.7.2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 r. poz. 958), jeżeli w terminie 30 dni od dnia wejście w życie ustawy właściciel bądź użytkownik wieczysty nieruchomości wyda tę nieruchomość, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub użytkowania wieczystego. W piśmie z 8.12.2008 r. wyjaśniono, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta pod inwestycję w październiku 2008 r. Wobec powyższego należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 7 tej ustawy. Dlatego należało powiększyć ustaloną kwotę odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Skarga do WSA w Warszawie Skarb Państwa (dalej: Skarżący) wniósł skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i zarzucił naruszenie art. 6 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: KPA) w związku z art. 7 ustawy z 25.7.2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw oraz art. 7 KPA i art. 77 KPA poprzez niedokładne zbadanie stanu faktycznego sprawy. Podnosząc te zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej powiększenia odszkodowania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż organ błędnie ustalił, iż do wydania przedmiotowej nieruchomości doszło na zasadach określonych w art. 7 ww. ustawy. W ocenie Skarżącego Minister Infrastruktury pominął fakt, iż w istocie przedmiotową nieruchomość zajęto na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody o niezwłocznym zajęciu nieruchomości z kwietnia 2008 r., zaś konstrukcja art. 7 ww. ustawy odnosi się do innych stanów faktycznych, tj. takich gdy do wydania nieruchomości dochodzi „dobrowolnie”, z woli i z wniosku właściciela bądź użytkownika wieczystego. Zdaniem Skarżącego sposób zajęcia przedmiotowej nieruchomości wyklucza możliwość podwyższenia odszkodowania. W odpowiedzi na przedmiotową skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, iż w piśmie z 8.12.2008 r. nie podano, że obowiązek wydania nieruchomości wynikający z decyzji z kwietnia 2008 r. został wyegzekwowany w postępowaniu egzekucyjnym, a jedynie wskazano datę zajęcia nieruchomości przez inwestora. Zdaniem Ministra Infrastruktury oznacza to dobrowolną zgodę właścicieli na zajęcie nieruchomości przez inwestora. Z uzasadnienia WSA w Warszawie WSA w Warszawie stwierdził, że skarga jest zasadna ale z innych przyczyn niż te w niej podniesione. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z 25.7.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 ust. 1 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: PostAdmU), potwierdza, iż organ odwoławczy uchybił prawu w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy administracyjnej wynika bowiem, iż Spółka udzieliła pełnomocnictwa do jej reprezentowania w sprawie o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości w postępowaniu przed Wojewodą. Zakres udzielonego pełnomocnictwa potwierdza w sposób jednoznaczny treść dokumentu z 12.6.2008 r. W ocenie WSA w Warszawie oznacza to, iż w oparciu o powyższe pełnomocnictwo nie było możliwe skuteczne wniesienie odwołania w celu rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji. Wniesienie odwołania powodowało bowiem zmianę organu i dalsze prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury. Postępowanie przed tym organem nie zostało jednak objęte zakresem udzielonego pełnomocnictwa. Brak formalny w postaci braku pełnomocnictwa Wobec powyższego WSA w Warszawie wyjaśnia, że organ odwoławczy jest uprawniony i zobowiązany do rozpoznania oraz rozstrzygnięcia sprawy po wcześniejszym potwierdzeniu, iż odwołanie zostało wniesione w terminie, a także przez stronę postępowania administracyjnego lub w imieniu tej strony przez przedstawiciela ustawowego lub należycie umocowanego pełnomocnika. Dopiero spełnienie tych wymagań formalnych stwarza podstawy do merytorycznego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Natomiast w przypadku ustalenia, iż odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie legitymuje się wymaganym pełnomocnictwem do dokonania tej czynności, organ odwoławczy powinien wezwać pełnomocnika od uzupełnienia braków formalnych pisma w trybie art. 64 § 2 KPA (wyrok NSA z 19.6.1998 r., I SA/Lu 641/97, ). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy WSA w Warszawie wskazał, że Minister Infrastruktury nie podjął niezbędnych czynności w celu uzupełnienia braków formalnych pisma (odwołania) w zakresie pełnomocnictwa do wniesienia odwołania w imieniu Spółki przez radcę prawnego S. S. Wobec tego stwierdzić należy, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji nie zostało podpisane ani przez Spółkę będącą stroną postępowania (zgodnie z zasadami jej reprezentacji), ani przez należycie umocowanego pełnomocnika. Zatem w niniejszej sprawie nie zostały spełnione ustawowe warunki do rozpoznania odwołania. W konsekwencji oznacza to, iż Minister Infrastruktury wydał decyzję administracyjną działając bez podstawy prawnej, co prowadzi do nieważności przedmiotowego aktu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA (wyrok NSA z 15.9.2000 r., III SA 417/00, ). Następnie WSA w Warszawie wskazał, że stwierdzone uchybienie czyni przedwczesną ocenę zarzutów ujętych w skardze. W toku postępowania Minister Infrastruktury uwzględni powyższe stanowisko, a więc podejmie czynności w celu uzupełnienia braków formalnych odwołania. W tym stanie sprawy WSA w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 PostAdmU i art. 152 PostAdmU, orzekł jak w sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, a także orzekł, że nie podlega ona wykonaniu. Komentarz W analizowanym wyroku WSA w Warszawie skoncentrował się na podmiocie, będącym adresatem wezwania organu administracji publicznej prowadzącego postępowania administracyjne do uzupełnienia braku formalnego wnoszonego podania (tu: odwołania) w postaci braku przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie brak pełnomocnictwa w przypadku odwołania składanego przez pełnomocnika Strony (tu: Spółki) należy traktować po pierwsze jako usuwalny brak formalny, a po drugie - o jego uzupełnienie należy wezwać pełnomocnika. WSA w Warszawie wskazał więc na konieczność wezwania do przedłożenie pełnomocnictwa do reprezentowania odwołującego się (będącego stroną postępowania) samego pełnomocnika, a nie zaś odwołującego się. Takie stanowisko jest zgodne z poglądem prezentowanym w doktrynie, zgodnie z którym w przypadku gdy strona działa przez pełnomocnika, organ administracji publicznej wzywa pełnomocnika do usunięcia braków. Ponadto przedmiotowy obowiązek organu dotyczy nie tylko sytuacji braku pełnomocnictwa w ogóle ale także braku właściwego pełnomocnictwa. Organ administracji powinien bowiem brać pod uwagę z urzędu rodzaj pełnomocnictwa i nie może dopuścić do udziału w postępowaniu osoby, która nie legitymuje się należytym pełnomocnictwem. O ile więc środek odwoławczy wnosi pełnomocnik nie dysponujący właściwym pełnomocnictwem, organ odwoławczy jest uprawniony do zastosowania instytucji, o której mowa w art. 64 § 2 KPA. Jednakże warunkiem wezwania w trybie tego przepisu jest istnienie w sensie obiektywnym braków, w przeciwnym razie skutek w postaci pozostawienia środka odwoławczego bez rozpoznania, w przypadku niezastosowania się do wezwania, pozbawiony jest mocy prawnej (wyrok NSA z 29.1.2020 r. II OSK 2071/19, ). wyrok WSA w Warszawie z 20.8.2020 r. I SA/Wa 201/10
Wyrok WSA w Warszawie podkreślił znaczenie posiadania właściwego pełnomocnictwa przy składaniu odwołań oraz konieczność wezwania pełnomocnika do uzupełnienia braków formalnych w przypadku jego braku, co zostało potwierdzone w analizowanej sprawie.