Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 20.8.2020 r. (I SA/Wa 201/10, 
)
zaprezentował stanowisko, zgodnie z którym w przypadku ustalenia, iż odwołanie zostało wniesione przez
osobę, która nie legitymuje się wymaganym pełnomocnictwem do dokonania tej czynności, organ
odwoławczy powinien wezwać samego pełnomocnika do uzupełnienia braków formalnych przedmiotowego
pisma w trybie art. 64 § 2 KPA.
Stan faktyczny sprawy
Minister Infrastruktury (organ odwoławczy) decyzją administracyjną z grudnia 2009 r., po rozpatrzeniu odwołania sp.
z o.o. w S. (dalej: Spółka) od decyzji Wojewody (organ pierwszej instancji) z sierpnia 2008 r., w przedmiocie
wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej na terenie miasta L. oraz ustalenia
odszkodowania za dokonanie wywłaszczenia, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia
odszkodowania, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy rozstrzygając
sprawę ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość i powiększył tę kwotę o 5% z tytułu wydania
nieruchomości inwestorowi.
Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji
Od decyzji Wojewody z sierpnia 2008 r. odwołanie wniosła Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego S. S.,
podnosząc, iż nie zgadza się z wysokością przyznanego odszkodowania.
Minister Infrastruktury wskazał, że podstawę dla ustalenia odszkodowania przez Wojewodę stanowił operat
szacunkowy sporządzony w maju 2008 r. Ze względu na upływ terminu ważności operatu Minister Infrastruktury zlecił
w piśmie z maja 2009 r. przeprowadzenie postępowania w celu wyjaśnienia kwestii aktualności operatu.
W odpowiedzi na ww. pismo Wojewoda nadesłał aktualny operat szacunkowy. Dokonana ocena tego dokumentu
pozwoliła przyjąć, że został on sporządzony w sposób prawidłowy. Mając zatem na uwadze aktualną wycenę
przedmiotowej nieruchomości należało uchylić decyzję Wojewody i orzec o przyznaniu odszkodowania.
Ponadto Minister Infrastruktury wskazał, iż zgodnie z art. 7 ustawy z 25.7.2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych
zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw
(Dz.U. z 2008 r. poz. 958), jeżeli w terminie 30 dni od dnia wejście w życie ustawy właściciel bądź użytkownik
wieczysty nieruchomości wyda tę nieruchomość, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5%
wartości nieruchomości lub użytkowania wieczystego. W piśmie z 8.12.2008 r. wyjaśniono, że przedmiotowa
nieruchomość została zajęta pod inwestycję w październiku 2008 r. Wobec powyższego należy stwierdzić, że
w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 7 tej ustawy. Dlatego należało powiększyć ustaloną kwotę
odszkodowania o 5% wartości nieruchomości.
Skarga do WSA w Warszawie
Skarb Państwa (dalej: Skarżący) wniósł skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i zarzucił naruszenie art. 6 ustawy
z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: KPA) w związku z art. 7
ustawy z 25.7.2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie
dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw oraz art. 7 KPA i art. 77 KPA poprzez niedokładne zbadanie
stanu faktycznego sprawy. Podnosząc te zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części
dotyczącej powiększenia odszkodowania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano,
iż organ błędnie ustalił, iż do wydania przedmiotowej nieruchomości doszło na zasadach określonych w art. 7 ww.
ustawy. W ocenie Skarżącego Minister Infrastruktury pominął fakt, iż w istocie przedmiotową nieruchomość zajęto na
podstawie ostatecznej decyzji Wojewody o niezwłocznym zajęciu nieruchomości z kwietnia 2008 r., zaś konstrukcja
art. 7 ww. ustawy odnosi się do innych stanów faktycznych, tj. takich gdy do wydania nieruchomości dochodzi
„dobrowolnie”, z woli i z wniosku właściciela bądź użytkownika wieczystego. Zdaniem Skarżącego sposób zajęcia
przedmiotowej nieruchomości wyklucza możliwość podwyższenia odszkodowania.
W odpowiedzi na przedmiotową skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, iż w piśmie
z 8.12.2008 r. nie podano, że obowiązek wydania nieruchomości wynikający z decyzji z kwietnia 2008 r. został
wyegzekwowany w postępowaniu egzekucyjnym, a jedynie wskazano datę zajęcia nieruchomości przez inwestora.
Zdaniem Ministra Infrastruktury oznacza to dobrowolną zgodę właścicieli na zajęcie nieruchomości przez inwestora.
Z uzasadnienia WSA w Warszawie





WSA w Warszawie stwierdził, że skarga jest zasadna ale z innych przyczyn niż te w niej podniesione. Ocena
zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z 25.7.2002 r. Prawo o ustroju
sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 ust. 1 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: PostAdmU), potwierdza, iż organ odwoławczy
uchybił prawu w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.
Z akt sprawy administracyjnej wynika bowiem, iż Spółka udzieliła pełnomocnictwa do jej reprezentowania w sprawie
o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości w postępowaniu przed Wojewodą. Zakres udzielonego
pełnomocnictwa potwierdza w sposób jednoznaczny treść dokumentu z 12.6.2008 r. W ocenie WSA w Warszawie
oznacza to, iż w oparciu o powyższe pełnomocnictwo nie było możliwe skuteczne wniesienie odwołania w celu
rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji. Wniesienie odwołania powodowało bowiem zmianę organu
i dalsze prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury. Postępowanie przed tym organem nie zostało
jednak objęte zakresem udzielonego pełnomocnictwa.
Brak formalny w postaci braku pełnomocnictwa
Wobec powyższego WSA w Warszawie wyjaśnia, że organ odwoławczy jest uprawniony i zobowiązany do
rozpoznania oraz rozstrzygnięcia sprawy po wcześniejszym potwierdzeniu, iż odwołanie zostało wniesione
w terminie, a także przez stronę postępowania administracyjnego lub w imieniu tej strony przez
przedstawiciela ustawowego lub należycie umocowanego pełnomocnika. Dopiero spełnienie tych wymagań
formalnych stwarza podstawy do merytorycznego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym.
Natomiast w przypadku ustalenia, iż odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie legitymuje się
wymaganym pełnomocnictwem do dokonania tej czynności, organ odwoławczy powinien wezwać
pełnomocnika od uzupełnienia braków formalnych pisma w trybie art. 64 § 2 KPA (wyrok NSA z 19.6.1998 r.,
I SA/Lu 641/97, 
).
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy WSA w Warszawie wskazał, że Minister Infrastruktury nie
podjął niezbędnych czynności w celu uzupełnienia braków formalnych pisma (odwołania) w zakresie pełnomocnictwa
do wniesienia odwołania w imieniu Spółki przez radcę prawnego S. S. Wobec tego stwierdzić należy, że odwołanie
od decyzji organu pierwszej instancji nie zostało podpisane ani przez Spółkę będącą stroną postępowania (zgodnie
z zasadami jej reprezentacji), ani przez należycie umocowanego pełnomocnika. Zatem w niniejszej sprawie nie
zostały spełnione ustawowe warunki do rozpoznania odwołania. W konsekwencji oznacza to, iż Minister
Infrastruktury wydał decyzję administracyjną działając bez podstawy prawnej, co prowadzi do nieważności
przedmiotowego aktu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA (wyrok NSA z 15.9.2000 r., III SA 417/00, 
).
Następnie WSA w Warszawie wskazał, że stwierdzone uchybienie czyni przedwczesną ocenę zarzutów ujętych
w skardze. W toku postępowania Minister Infrastruktury uwzględni powyższe stanowisko, a więc podejmie czynności
w celu uzupełnienia braków formalnych odwołania. W tym stanie sprawy WSA w Warszawie, na podstawie art. 145 §
1 pkt 2 PostAdmU i art. 152 PostAdmU, orzekł jak w sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji,
a także orzekł, że nie podlega ona wykonaniu.

Komentarz
W analizowanym wyroku WSA w Warszawie skoncentrował się na podmiocie, będącym adresatem wezwania organu
administracji publicznej prowadzącego postępowania administracyjne do uzupełnienia braku formalnego wnoszonego
podania (tu: odwołania) w postaci braku przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa. W ocenie Sądu orzekającego
w niniejszej sprawie brak pełnomocnictwa w przypadku odwołania składanego przez pełnomocnika Strony (tu:
Spółki) należy traktować po pierwsze jako usuwalny brak formalny, a po drugie - o jego uzupełnienie należy
wezwać pełnomocnika. WSA w Warszawie wskazał więc na konieczność wezwania do przedłożenie
pełnomocnictwa do reprezentowania odwołującego się (będącego stroną postępowania) samego pełnomocnika,
a nie zaś odwołującego się. Takie stanowisko jest zgodne z poglądem prezentowanym w doktrynie, zgodnie z którym
w przypadku gdy strona działa przez pełnomocnika, organ administracji publicznej wzywa pełnomocnika do
usunięcia braków.
Ponadto przedmiotowy obowiązek organu dotyczy nie tylko sytuacji braku pełnomocnictwa w ogóle ale także braku
właściwego pełnomocnictwa. Organ administracji powinien bowiem brać pod uwagę z urzędu rodzaj pełnomocnictwa
i nie może dopuścić do udziału w postępowaniu osoby, która nie legitymuje się należytym pełnomocnictwem. O ile
więc środek odwoławczy wnosi pełnomocnik nie dysponujący właściwym pełnomocnictwem, organ odwoławczy jest
uprawniony do zastosowania instytucji, o której mowa w art. 64 § 2 KPA. Jednakże warunkiem wezwania w trybie
tego przepisu jest istnienie w sensie obiektywnym braków, w przeciwnym razie skutek w postaci pozostawienia
środka odwoławczego bez rozpoznania, w przypadku niezastosowania się do wezwania, pozbawiony jest mocy
prawnej (wyrok NSA z 29.1.2020 r. II OSK 2071/19, 
).

wyrok WSA w Warszawie z 20.8.2020 r. I SA/Wa 201/10