Brzmienie przepisów PlanZagospU jednoznacznie wskazuje, że interes publiczny nie uzyskał prymatu
pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Rozwiązania prawne przyjęte w ustawie opierają się na
zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki, o czym świadczy
treść art. 1 ust. 3 ww. ustawy. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych
(interesów obywateli) i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych
interesów.
NSA rozpoznał skargę kasacyjną R.S. od wyroku WSA w Gdańsku z 20.11.2018 r., II SA/Gd 462/18, 

w sprawie ze skargi R.S. na uchwałę Rady Gminy w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego. Skutkiem wyroku jest uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie
nieważności wybranych postanowień planu miejscowego w zakresie obowiązków związanych z przyłączeniem do
sieci kanalizacji sanitarnej oraz wyposażania nieruchomości w zbiorniki bezodpływowe. Wyrok NSA z 25.11.2020 r.,
II OSK 791/19, 
.
Orzeczenie WSA
WSA w Gdańsku oddalił skargę na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z uzasadnienia wyroku tego
Sądu wynika, że R.S. wniósł skargę na uchwałę w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego dla danego obrębu geodezyjnego w zakresie 2 zapisów tego planu, w ramach
których stwierdzono, że w sytuacji braku kanalizacji sanitarnej, dopuszczono do czasu jej wybudowania
odprowadzanie ścieków wyłącznie do już istniejących, szczelnych zbiorników bezodpływowych.
Skarżący wskazał, że następstwem kwestionowanych zapisów planu na obszarze określonym w załączniku do
uchwały ograniczono możliwości odprowadzania ścieków wyłącznie do szczelnych zbiorników bezodpływowych już
istniejących, a tym samym ustanowiono na tym obszarze zakaz budowania nowych szczelnych zbiorników
bezodpływowych, w sytuacji, gdy obszar ten, na którym znajdują się m.in. działki należące do skarżącego
pozbawiony jest zarówno dostępu do zbiorczej kanalizacji sanitarnej, jak również dostępu do istniejących już w dniu
podjęcia uchwały, szczelnych zbiorników bezodpływowych. W ocenie skarżącego, wobec braku na tym obszarze
jakichkolwiek urządzeń służących do odbioru ścieków, nie ma on obecnie możliwości realizacji swojego prawa do
zwykłego korzystania z wód. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności wskazanej na wstępie uchwały
w zaskarżonej części.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego zaskarżone przepisy uchwały w przedmiocie zmiany planu miejscowego nie
wyłączają ani też nie ograniczają możliwości zabudowy działek skarżącego, gdyż Rada Gminy nie przekroczyła
władztwa planistycznego, a jedynie niezbyt trafnie sformułowała przepis odnoszący się do sposobu
zagospodarowywania ścieków z nowopowstałych zabudowań.
R.S. wywiódł skargę kasacyjną od tego orzeczenia.
Stanowisko NSA
Jak stanowi art. 28 PlanZagospU istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie
trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady
gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 PlanZagospU ustanowił 2 podstawowe przesłanki zgodności
z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego:
• przesłankę materialnoprawną, czyli uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego,
• przesłankę formalnoprawną, czyli zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.
W treści kwestionowanych postanowień uchwały w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego, Rada Gminy postanowiła, że: „odprowadzanie ścieków dla obszaru
wyznaczonego zgodnie z załącznikiem do uchwały (teren aglomeracji ściekowej), winno odbywać się docelowo
poprzez zbiorczą kanalizację sanitarną. Warunkowo w sytuacji braku kanalizacji sanitarnej, dopuszcza się do czasu
jej wybudowania odprowadzanie ścieków do istniejących, szczelnych zbiorników bezodpływowych, pod warunkiem
wywożenia ich przez koncesjonowaną firmę i likwidacji w momencie podłączenia do kanalizacji sanitarnej zbiorczej”.




W ocenie NSA organ stanowiący gminy dopuścił się naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w związku
z nadużyciem władztwa planistycznego, skutkującym ograniczeniem przysługującego skarżącemu prawa
własności nieruchomości, gdyż nie wskazał okoliczności uzasadniających wprowadzenie, na całym terenie
należącym do skarżącego, zakazu budowania nowych szczelnych zbiorników bezodpływowych, w sytuacji, gdy
obszar ten pozbawiony jest zarówno dostępu do zbiorczej kanalizacji sanitarnej, jak również dostępu, do istniejących
już w dniu podjęcia uchwały, szczelnych zbiorników bezodpływowych.
Należy zakładać, że prawodawca lokalny jest prawodawcą racjonalnym (NSA z 28.4.2020 r., II OSK 1804/19,
). Z brzmienia przepisów planu wprost wynika, że akt ten czasowo (tj. do momentu wybudowania kanalizacji
sanitarnej zbiorczej lub podłączenia działek do takiej kanalizacji), nie dopuszcza posadowienia nowych
bezodpływowych zbiorników. Jednakże, jak wynika z akt planistycznych, na terenie działek skarżącego nie istnieją,
ani nie istniały w dniu uchwalenia uchwały, jakiekolwiek urządzenia służące do odprowadzania ścieków. Ze swoich
działek skarżący nie ma również dostępu do zbiorczej kanalizacji sanitarnej. Skoro brak na tym obszarze stosownych
urządzeń, a jednocześnie nie ma możliwości budowania urządzeń nowych, to skarżący pozbawiony został
możliwości odprowadzania ścieków. Tym samym ograniczono przysługujące skarżącemu prawo własności,
w ramach którego ma on prawo do wybudowania, na swojej nieruchomości, niezbędnych urządzeń służących do
odprowadzania ścieków.
NSA zwrócił uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, wywołuje
doniosłe skutki w sferze praw i wolności jednostek i innych podmiotów; zwłaszcza oddziałuje na sposób wykonania
prawa własności. Ustala porządek normatywny, który staje się przedmiotem konkretyzacji w aktach
administracyjnych np. w pozwoleniach na budowę. Uchwała w przedmiocie planu miejscowego, rozstrzygając
władczo konflikty w sferze wartości oraz interesów publicznych i prywatnych, powinna odpowiadać warunkom
prawnym przewidzianym dla tworzenia takich aktów.
Z brzmienia art. 3 oraz 6 PlanZagospU wynika, że ustawodawca dopuszcza, aby postanowienia miejscowego planu
kształtowały, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo,
w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami
ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich,
z czego wynika, że prawo zagospodarowania nieruchomości może być ograniczone przez warunki ustalone
w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Ustalenia planu miejscowego mogą ograniczać własność. Regulacje takie, nie stanowią naruszenia prawa o ile
dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych - również przywołanej wyżej
zasady proporcjonalności. Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza
konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności, (czyli
nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej.
Brzmienie przepisów PlanZagospU jednoznacznie wskazuje, że interes publiczny nie uzyskał prymatu
pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Rozwiązania prawne przyjęte w ustawie opierają się na
zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki, o czym świadczy treść art. 1
ust. 3 PlanZagospU. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli)
i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów. Istota działania zasady
wyważenia przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważania
wartości interesów i rezultacie wyważania. Jeżeli nie doszło do wyważania interesów lub bezpodstawnie przyjęto
regułę dominacji któregokolwiek z interesów - zasada ta zostaje naruszona. Dokonując zatem ingerencji w sferę
prywatnych interesów właścicieli, rada gminy powinna bezwzględnie kierować się zasadą proporcjonalności,
rozumianą jako zakaz nadmiernej, w stosunku do chronionych wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostek.
Sąd Najwyższy w wyroku z 18.11.1993 r., III ARN 49/93, 
 stwierdził, że organy planistyczne są zobowiązane
do szczególnie wnikliwego i starannego działania, zwłaszcza w tych przypadkach, w których projektowane
rozwiązania mogą prowadzić do naruszenia prawa własności. Wymaga tego konstytucyjna zasada demokratycznego
państwa prawnego i konstytucyjna zasada ochrony własności. Przepisy PlanZagospU należy interpretować w ten
sposób, aby w toku całej procedury planistycznej organy przygotowujące i opracowujące plany miejscowe brały pod
staranną rozwagę wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygały po wysłuchaniu
wszystkich stron konfliktu, przy zastosowaniu dostępnych środków i reguł prawnych.
Zarówno literalna, jak i systemowa wykładnia norm zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że intencją
lokalnego prawodawcy było ograniczenie możliwości odprowadzania ścieków wyłącznie do szczelnych
zbiorników bezodpływowych już istniejących oraz ustanowienie na tym obszarze zakazu budowania nowych
szczelnych zbiorników bezodpływowych, co stanowi nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności,
a przez to istotne naruszenie zasad sporządzenia planu.

Komentarz
Po raz kolejny w orzecznictwie NSA zajął się tematem władztwa planistycznego i jego zakresu. Analiza



komentowanego orzeczenia zwraca uwagę na radykalnie odmienną ocenę kwestionowanych zapisów planu
miejscowego przez oba sądy orzekające w sprawie. Każdy, kto kiedykolwiek podjął próbę zaskarżenia zapisów
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wie jak dużym problemem jest wykazania dostatecznie
sprecyzowanych i konkretnych okoliczności potwierdzających naruszenie przez gminę władztwa planistycznego. NSA
wskazuje na konieczność dokonywania przede wszystkim wykładni literalnej postanowień planu – jasno musi bowiem
z tych zapisów wynikać w jaki sposób i w jakim zakresie prawo własności do nieruchomości jest ograniczane.

Wyrok NSA z 25.11.2020 r., II OSK 791/19,