Uchwała podejmowana w oparciu o art. 32 ust. 2 pkt 5 SamPowiatU nie jest decyzją administracyjną
i w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie znajdują zastosowania przepisy KPA. Nie zmienia to
jednak faktu, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych w każdym postępowaniu toczącym się przed
organami administracyjnymi jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału
w postępowaniu.
Tak wynika z wyroku NSA z 8.12.2020 r., II OSK 494/20, 
. NSA na posiedzeniu niejawnym rozpoznał skargę
kasacyjną Zarządu Powiatu od wyroku WSA w Lublinie 24.10.2019 r., III SA/Lu 288/19 w sprawie ze skargi P.W. na
uchwałę Zarządu Powiatu w przedmiocie odwołania Dyrektora SPZOZ – i skargę kasacyjną oddalił.
Stanowisko WSA
WSA w Lublinie przywołanym wyżej wyrokiem stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Sąd wskazał, że Zarząd Powiatu podejmując przedmiotową uchwałę powołał w jej podstawie prawnej przepisy art. 32
ust. 2 pkt 5 SamPowiatU oraz art. 362 i art. 70 KP, a także art. 46 ust. 3 DziałLeczU. Mocą tej uchwały Zarząd
Powiatu odwołał skarżącego ze stanowiska Dyrektora SPZOZ, co było jednoznaczne z wypowiedzeniem stosunku
pracy z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia.
W skardze skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powołanej uchwały jako podjętej z istotnym naruszeniem
prawa. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona uchwała narusza w sposób ewidentny jego interes prawny. Aktem
tym odwołano go bowiem z zajmowanego stanowiska, chociaż nie było do tego podstaw i naruszony został tryb
obowiązujący przy odwołaniu. Uchwała została wprawdzie wydana w granicach kompetencji administracyjnej
Zarządu Powiatu, jednakże sposób zrealizowania tej kompetencji wskazuje, że było to dowolne i nastąpiło bez
zapewnienia skarżącemu prawa do wcześniejszego jego wysłuchania w sprawie. Złamano zasadę czynnego udziału
strony w postępowaniu oraz zasadę prawdy obiektywnej. Posiedzenie Zarządu Powiatu, na które wezwano
skarżącego już po podjęciu uchwały, tylko w celu wręczenia mu wypowiedzenia, stanowiło pogwałcenie zasad
postępowania wyjaśniającego.
Zarząd Powiatu nie dał skarżącemu możliwości wzięcia udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego,
zapoznania się z zebranymi w toku tych czynności wyjaśniających dokumentami, czy możliwości uzupełnienia
materiału dowodowego. Skarżący zwrócił także uwagę, że Zarząd Powiatu rozwiązał stosunek pracy z dyrektorem
publicznego zakładu opieki zdrowotnej bez zasięgnięcia opinii rady społecznej szpitala, zatem wbrew obowiązkowi
wyrażonemu w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. d DziałLeczU.
WSA wskazał, że uchwała podejmowana w oparciu o art. 32 ust. 2 pkt 5 SamPowiatU nie jest decyzją
administracyjną i w związku z tym w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie, wbrew stanowisku skarżącego, nie
znajdują zastosowania wprost przepisy KPA. Nie zmienia to jednakże faktu, że jedną z podstawowych gwarancji
procesowych w jakimkolwiek prowadzonym postępowaniu administracyjnym toczącym się przed właściwymi
organami administracji – jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu.
W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że szczególny skutek aktu organu
administracji publicznej, jakim jest odwołanie kierownika jednostki organizacyjnej powiatu w trybie natychmiastowym,
pociąga za sobą uznanie, że niezależnie od formy aktu i jego nazwy (decyzja, uchwała, zarządzenie), konieczne jest
zawsze zapewnienie możliwości wypowiedzenia się przez zainteresowanego, którego dotyczy postępowanie na
każdym jego etapie oraz należyte uzasadnienie podjętego aktu. W pełni usprawiedliwione jest zatem stanowisko
skarżącego, że Zarząd Powiatu nie dał mu żadnych możliwości, a w istocie pozbawił go prawa wzięcia udziału
w czynnościach postępowania wyjaśniającego, zapoznania się z zebranymi w toku tych czynności wyjaśniających
dokumentami, czy wreszcie możliwości uzupełnienia materiału dowodowego.
Stanowisko WSA co do roli uzasadnienia uchwały
Sąd I instancji wskazał również, że w niniejszej sprawie nie miał w istocie prawnych możliwości merytorycznego
skontrolowania legalności zaskarżonej uchwały, z uwagi na brak jakiegokolwiek uzasadnienia podjętego
rozstrzygnięcia. Wprawdzie w polskim systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek
uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, jednakże taki obowiązek stanowi jeden ze standardów
demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z 8.6.2006 r., II OSK 410/06). Oznacza to, że ocena organu,



który odwołał skarżącego ze stanowiska kierowniczego ma w rozważanym przypadku w rzeczywistości charakter
dowolny i arbitralny. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały. Choć
w aktach administracyjnych do zaskarżonej uchwały formalnie załączone zostało jej uzasadnienie, jednakże nie
spełnia ono wymogów dokumentu, bowiem w ogóle nie zostało ono podpisane przez którąkolwiek spośród osób
podejmujących uchwałę. Skutkiem tego było uznanie, że jest to uzasadnienie nieistniejące.
Rzeczywistych motywów podjęcia omawianej uchwały nie wyjaśnia również protokół posiedzenia Zarządu Powiatu
bowiem z niego, by ogólnie sformułowane na tym posiedzeniu w informacji Starosty zarzuty względem skarżącego
jako Dyrektora SPZOZ zostały w jakikolwiek sposób skonkretyzowane. Przez to organ nie wykazał, by zarzuty te były
uzasadnione. Z akt sprawy nie wynika również, czy przed podjęciem uchwały przeprowadzono jakiekolwiek
postępowanie kontrolne w zakresie sposobu administrowania przez skarżącego kierowanym przez niego zakładem
opieki zdrowotnej, które wyniki uzasadniałyby podjęcie decyzji o jego odwołaniu. W treści samej uchwały także nie
wskazano, jakie konkretne działania lub zaniechania skarżącego zostały ocenione negatywnie, a ich ocena
decydowała o odwołaniu.
W takiej sytuacji brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały, jak również brak w administracyjnych aktach sprawy
jakichkolwiek dokumentów pozwalających na kontrolę legalności zaskarżonej uchwały, nie pozwalały na przyjęcie, że
zachodziła uzasadniona podstawa do odwołania skarżącego.
Skarga kasacyjna
Skargę kasacyjną od wyroku WSA wniósł Zarząd Powiatu, wskazując błędne przyjęcie, że w postępowaniu
poprzedzającym podjęcie zaskarżonej uchwały nie zapewniono stronie czynnego udziału oraz że zaskarżona
uchwała nie posiada uzasadnienia, podczas gdy żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie nakłada na
zarząd powiatu wskazanych obowiązków, a zaskarżona uchwała nie stoi w oczywistej i wyraźnej sprzeczności
z konkretnym przepisem prawa.
Orzeczenie NSA
NSA uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zaskarżona uchwała, została wydana na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 SamPowiatU, który ma charakter przepisu
ustrojowego, określającego wykonawczy charakter funkcji zarządu powiatu i przykładowo wskazuje formy realizacji
tej funkcji, m.in. poprzez zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Zaskarżona
uchwała ma charakter aktu, w którym przeważają elementy publicznoprawne (choć wywołuje ona także skutki
w sferze prawa pracy), a przedmiotem kontroli WSA było wykonywanie funkcji publicznoprawnej przez Zarząd
Powiatu, a nie kwestie związane ze stosowaniem prawa pracy.
Jednym z podstawowych celów kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny jest wyeliminowanie z obrotu
prawnego aktów i czynności niezgodnych z prawem.
Sporządzenia uzasadnienia umożliwia kontrolę stosowania prawa, przez co wymusza na organie administracji
publicznej również swego rodzaju dyscyplinę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia – poprzez wyjaśnienia przesłanek,
którymi kierował się przy jego podejmowaniu. Poprawnie sporządzone uzasadnienie uchwały pozwala zatem na
przekonanie o zasadności stanowiska zajętego przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Przekonanie to
dotyczy zarówno podmiotów dokonujących kontroli, jak i adresatów. Sama treść zaskarżonej w niniejszym
postępowaniu uchwały, ze względu na jej oczywistą lakoniczność, nie pozwala na skuteczną kontrolę prawidłowości
podjętego rozstrzygnięcia. Dodać także należy, że ważną częścią uzasadnienia uchwały jest jej uzasadnienie
faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które organ jednostki samorządu
terytorialnego uznał za decydujące dla jej podjęcia. Sąd Wojewódzki słusznie zatem uznał, że nie do pogodzenia
z zasadą praworządności jest sposób sformułowania uzasadnienia przedmiotowej uchwały, ponieważ jest ono
ogólnikowe, a Zarząd Powiatu nie wykazał w sposób niekwestionowany dlaczego zaistniały przesłanki do zwolnienia
skarżącego w pierwszej instancji ze stanowiska dyrektora SPZOZ.
Odnośnie kwestii zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zaskarżonej
uchwały, NSA ponownie wskazał, że uchwała podejmowana w oparciu o art. 35 ust. 2 pkt 5 SamPowiatU nie jest
decyzją administracyjną i w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie znajdują zastosowania przepisy KPA. Nie
zmienia to jednak faktu, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych w każdym postępowaniu toczącym się
przed organami administracyjnymi jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału
w postępowaniu.
Uwzględniając charakter prawny uchwały o zwolnieniu kierownika jednostki organizacyjnej powiatu, obowiązek taki
należy wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16
Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji 6.9.2001 r.,
stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień.




Komentarz
NSA zajął bardzo ważnymi dla praktyki problemami, a mianowicie:
1.   Określeniem charakteru prawnego uchwały, która wywołuje skutki w sferze prawa publicznego oraz ma
     równocześnie znaczenie dla uprawnień pracowniczych jej adresata, rozstrzygając, że sądy administracyjne
     kontrolują tę uchwałę jedynie w odniesieniu do pierwszej kwestii.
2.   Koniecznością przeprowadzenia przejrzystej procedury podjęcia uchwały, która ma rozstrzygać o prawach
     (pracowniczych) jej adresata.
3.   Rolą uzasadnienia uchwały, która umożliwia rzetelną kontrolę takiego aktu prawnego przez sądy
     administracyjnego.
4.   Obowiązkiem sporządzania uzasadnienia do uchwał, który to obowiązek wynika z zasad konstytucyjnych
     i zasady tzw. dobrej administracji.

wyrok NSA z 8.12.2020 r., II OSK 494/20