W ramach układu urbanistycznego i zespołu budowlanego ochronie konserwatorskiej podlega historyczne
rozplanowanie oraz kompozycja przestrzenna zespołu, relacje pomiędzy powierzchnią zabudowaną oraz
zielenią, gabaryty budowli, a także wygląd ich elewacji. W związku z tym realizacja reklam
wielkoformatowych na terenie układu urbanistycznego wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora
zabytków. Postępowanie przed konserwatorem zabytków ma charakter autonomiczny, jest niezależne od
innych postępowań.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie w sprawie ze skargi na decyzję Ministra Kultury
i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie nakazu przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego Skarga kasacyjna
została oddalona.
Wyrokiem z 7.3.2018 r., VII SA/Wa 1262/17, 
 WSA w Warszawie oddalił skargę Spółki na decyzję Ministra
Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie nakazu przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego.
Miejski Konserwator Zabytków decyzją nakazał zarządcy obiektu (Spółce) doprowadzić kamienicę objętą ochroną
konserwatorską ze względu na usytuowanie na obszarze historycznego układu urbanistycznego ulicy (...), wpisanego
do rejestru zabytków nieruchomych do poprzedniego stanu poprzez usunięcie samowolnie umieszczonych nośników
reklamowych:
• reklamy wielkoformatowej wykonanej na siatce reklamowej wraz z elementami mocującymi, zlokalizowanej
w górnej części ściany szczytowej wschodniej budynku,
• reklamy wielkoformatowej wykonanej na siatce reklamowej wraz z elementami mocującymi, zlokalizowanej
w prawej części ściany szczytowej wschodniej budynku,
• reklamy wielkoformatowej wykonanej na siatce reklamowej wraz z elementami mocującymi i elementami
oświetlającymi, zlokalizowanej w górnej części ściany szczytowej południowej budynku, w terminie 14 dni od daty
otrzymania decyzji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że ściany szczytowe
przedmiotowej kamienicy wielkomiejskiej, zajęte są przez reklamy wielkoformatowe, na które nie uzyskano zgody
Miejskiego Konserwatora Zabytków, który to obowiązek nakłada na inwestora treść art. 36 ust. 1 pkt 10 OchrZabU.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania
nakazanych czynności oraz wyznaczył nowy termin ich wykonania. W pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję
w mocy.
W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 45 ust. 1 pkt 1
OchrZabU. Minister wskazał, że samo wydanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia,
nie wyłącza organu konserwatorskiego od prawa i obowiązku do prowadzenia postępowania w związku
z wykonanymi samowolnie działaniami przy zabytku.
Skargę na powyższą decyzję wywiodła Spółka. Wobec niekorzystnego dla Spółki wyroku WSA, wystosowano także
skargę kasacyjną.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że w toku postępowania nie zostało wnikliwie wyjaśnione, czy
w sprawie nie zostały wydane pozwolenia konserwatorskie. Ówczesne przepisy (art. 39 PrBud) jednoznacznie
wskazują na fakt, iż żeby strona mogła uzyskać decyzje od organów architektonicznych, musiała uprzednio uzyskać
zgodę konserwatora zabytków. Bez tej zgody Spółka nie uzyskałaby pozwoleń budowlanych.
Stanowisko NSA
W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, iż Miejski Konserwator Zabytków nakazał skarżącej Spółce, zarządcy
obiektu, doprowadzić kamienicę objętą ochroną konserwatorską ze względu na usytuowanie na obszarze
historycznego układu urbanistycznego ulicy (...) wpisanego do rejestru zabytków nieruchomych do poprzedniego




stanu poprzez usunięcie samowolnie umieszczonych, a precyzyjnie oznaczonych                      w rozstrzygnięciu,
wielkoformatowych nośników reklamowych, w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji.
Nie jest sporne, iż w toku postępowania w tej sprawie strona skarżąca powoływała się na decyzje Wydziału
Urbanistyki Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta odpowiednio: zezwalającą na montaż konstrukcji paneli
informacyjno-reklamowych na spornym budynku oraz udzielającą pozwolenia na budowę w zakresie wykonania robót
budowlanych polegających na umieszczenie reklamy na elewacji budynku - zgodnie z projektem stanowiącym
załącznik do decyzji. Okoliczności związane z wydaniem tych decyzji zostały zweryfikowane w toku prowadzonego
postępowania administracyjnego przez organy obu instancji jako niemające znaczenia dla oceny konserwatorskiej,
z czym zgodził się WSA.
Przede wszystkim fakt posiadania wskazanych wyżej decyzji organów architektoniczno-budowlanych nie mógł
doprowadzić do wydania innej decyzji niż te podjęte w niniejszym postępowaniu. Decyzje o pozwoleniu na budowę
z lat 90., wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, stanowiły przedmiot oceny organów orzekających w sprawie.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji oceniając przedstawione ww. materiały generalnie uznał, że nie są to
decyzje konserwatorskie, a takich strona nie przedstawiła. Wyjaśniono, że postępowanie przed konserwatorem
zabytków ma charakter autonomiczny, jest niezależne od innych postępowań.
Ściany szczytowe kamienicy wielkomiejskiej zajęte są przez reklamy wielkoformatowe, na które nie uzyskano zgody
konserwatora zabytków, który to obowiązek nakłada na inwestora treść art. 36 ust. 1 pkt 11 OchrZabU.
Minister Kultur i Dziedzictwa Narodowego rozpoznając odwołanie wyjaśnił, że decyzje Wydziału Urbanistyki,
Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta przy ocenie legalności wykonanych działań i ich wpływu na wartości
zabytkowe chronionego budynku nie mają wpływu, bowiem nie zwalniają one od obowiązku uzyskania pozwolenia
konserwatora zabytków zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 11 OchrZabU.
Generalnie przedmiotem oceny organów konserwatorskich, jak i Sądu I instancji, były istotne okoliczności niniejszej
sprawy związane właśnie z kwestiami ewentualnego uzyskania decyzji konserwatorskich zezwalających na
umieszczenie nośników reklamowych na budynku. Decyzje konserwatorskie były wymagane w latach 90. przed
wydaniem pozwolenia na budowę w zakresie umieszczania nośników reklamowych na obiekcie znajdującym się na
obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Przedmiotowa kamienica wybudowana została pod koniec XIX wieku,
figuruje w gminnej ewidencji zabytków miasta. Ponadto leży na terenie zabytkowego układu urbanistycznego ulicy
(...), wpisanego do rejestru zabytków nieruchomych województwa łódzkiego oraz uznanego za Pomnik Historii.
Pozwolenia na budowę wydane w 1994 r. musiały być poprzedzone decyzją podjętą przez wojewódzkiego
konserwatora zabytków. Jak generalnie przyjmowano w orzecznictwie rozstrzygnięcie sprawy o zezwolenie na
wykonanie robót budowlanych przez inwestora w obiekcie zabytkowym lub na terenie obiektu objętego ochroną
zabytków może być podjęte po wydaniu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków zezwolenia na dokonywanie
czynności. Również i rozstrzygnięcia organów architektoniczno-budowlanych na podstawie PrBud (obowiązującej od
1.1.1995 r.) – patrz: art. 39 PrBud wobec obiektów na obszarze wpisanym do rejestru zabytków musiała poprzedzać
decyzja wydana przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, zezwalająca na dokonywanie czynności,
wymienionych w art. 27 OchrDóbrKultU. Przed wydaniem decyzji wskazywanych przez skarżącą Spółkę w latach 90.
przez organy architektoniczno-budowlane konieczne było podjęcie w odrębnych postępowaniach decyzji
o zezwoleniu konserwatorskim wobec prac na budynku. Takich decyzji w sprawie brak, co potwierdziły oba organy
konserwatorskie orzekające w sprawie.
W ramach układu urbanistycznego i zespołu budowlanego, ochronie konserwatorskiej podlega historyczne
rozplanowanie oraz kompozycja przestrzenna zespołu, relacje pomiędzy powierzchnią zabudowaną oraz zielenią,
gabaryty budowli, a także wygląd ich elewacji. W związku z tym realizacja reklam wielkoformatowych, na terenie
układu urbanistycznego wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Natomiast zamontowanie
reklam wielkoformatowych na obiekcie wchodzącym w skład układu urbanistycznego wpływa negatywnie na
zabytkowy układ urbanistyczny i zaburza ukształtowany układ przestrzenny, a sama funkcja reklamowa prowadzi do
zmiany wyglądu zabytku, co warunkuje konieczność uzyskania stosownego pozwolenia. Ponieważ inwestor takiej
zgody nie uzyskał, koniecznym stało się zastosowanie sankcji z art. 45 ust. 1 OchrZabU, o czym orzekły w sprawie
organy nadzoru konserwatorskiego, zobowiązując skarżącą Spółkę do doprowadzenia zabytku do poprzedniego
stanu poprzez usunięcie przedmiotowych nośników reklamowych.

Komentarz
W omawianym orzeczeniu NSA wskazał wprost na niezależność pozwolenia na budowę i pozwolenia
konserwatorskiego. Nie jest tak, że wydanie pozwolenia na budowę (które powinno być wydane po uzyskaniu
pozwolenia konserwatorskiego) uchyla obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego albo legitymizuje stan,
w którym takiego pozwolenia nie uzyskano.
Każdy organ administracji bada kwestie przynależne jego kompetencji. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że
pozwolenie konserwatorskie nie jest decyzją administracyjną uprawniającą jej adresata do wykonywania robót




budowlanych przy zabytku. Pozwolenie to warunkuje jedynie możliwość uzyskania pozwolenia na budowę.

Wyrok NSA z 8.12.2020 r., II OSK 1864/18,