Menadżerowi przysługuje prawo do milczenia jeżeli w przypadku gdy nie skorzystałby z tego prawa
poniósłby karę administracyjną o charakterze karnym. Tym samym jeżeli w takiej sytuacji organ nałożyłby na
takiego menadżera karę naruszyłby art. 14 ust. 3 dyrektywy 2003/6 oraz art. 47 i 48 Karty praw podstawowych
Unii Europejskiej.
Stan faktyczny
Włoska komisja ds. spółek i giełdy (dalej: Consob) nałożyła na DB dwie kary pieniężne za popełnienie czynów
niedozwolonych w postaci wykorzystywania informacji poufnych i braku współpracy przy czynnościach śledczych
prowadzonych przez te komisję.
Pytanie prejudycjalne
Czy art. 14 ust. 3 dyrektywy 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 28.1.2003 r. w sprawie wykorzystywania
poufnych informacji i manipulacji na rynku (nadużyć na rynku) (Dz.Urz. UE L z 2003 r., Nr 96, s. 16) i art. 30 ust. 1 lit.
b) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 596/2014 z 16.4.2014 r. w sprawie nadużyć na rynku
(rozporządzenie w sprawie nadużyć na rynku) oraz uchylającego dyrektywę 2003/6 i dyrektywy Komisji
2003/124/WE, 2003/125/WE i 2004/72/WE (Dz.Urz. UE L z 2014 r., Nr 173, s. 1) w zw. z art. 47 i 48 Karty praw
podstawowych Unii Europejskiej (dalej jako: KPP) należy interpretować w ten sposób, że pozwalają one państwom
członkowskim na niekaranie osoby fizycznej, która w ramach dochodzenia prowadzonego przeciwko niej przez
właściwy organ na podstawie tej dyrektywy lub tego rozporządzenia odmawia udzielenia temu organowi odpowiedzi,
które mogą prowadzić do pociągnięcia tej osoby do odpowiedzialności za czyn niedozwolony zagrożony sankcjami
administracyjnymi mającymi charakter karny?
Stanowisko TS
Sankcja administracyjna o charakterze karnym
Odnosząc się do warunków, w jakich prawo do milczenia powinno być respektowane w ramach postępowań
w sprawie stwierdzenia popełnienia czynów niedozwolonych o charakterze administracyjnym, TS podkreślił, że
powinno ono mieć zastosowanie w kontekście postępowań mogących doprowadzić do nałożenia. Trzy kryteria
mają znaczenie dla oceny tego charakteru. Pierwszym z nich jest kwalifikacja prawna naruszenia w prawie
krajowym, drugie dotyczy samego charakteru naruszenia, a trzecie odnosi się do stopnia surowości sankcji
grożącej zainteresowanemu (wyrok TS z 20.3.2018 r., Garlsson Real Estate i in., C-537/16, EU:C:2018:193, pkt
28).
Trybunał zaznaczył, że to do sądu odsyłającego należy ustalenie w świetle tych kryteriów, czy sporne sankcje
administracyjne mają charakter karny. Jednakże w świetle orzecznictwa Trybunału okazuje się, iż niektóre sankcje
administracyjne nakładane przez Consob realizują funkcję represyjną i wykazują na tyle wysoki stopień surowości,
aby mogły one mieć charakter karny (wyrok Garlsson Real Estate i in, pkt 34, 35). Ponadto, nawet przy założeniu, że
w niniejszym przypadku sankcje nałożone na DB przez Consob nie powinny mieć charakteru karnego, to zdaniem TS
konieczność poszanowania prawa do milczenia w ramach prowadzonego przez ten organ dochodzenia mogłaby
również wynikać z podniesionej przez sąd odsyłający okoliczności. A mianowicie zgodnie z włoskim
ustawodawstwem dowody uzyskane w ramach tego postępowania mogą zostać wykorzystane w ramach
postępowania karnego prowadzonego przeciwko tej samej osobie w celu udowodnienia popełnienia
przestępstwa karnego.
Wobec powyższego TS uznał, że wśród gwarancji wynikających z art. 47 akapit drugi i art. 48 KPP, których
przestrzegania przy wprowadzaniu w życie prawa Unii wymaga się zarówno od instytucji Unii, jak i od państw
członkowskich, znajduje się w szczególności prawo do milczenia osoby fizycznej „oskarżonej” w rozumieniu drugiego
z tych postanowień. Prawo to stoi w szczególności na przeszkodzie ukaraniu takiej osoby za odmowę
udzielenia właściwemu organowi na podstawie dyrektywy 2003/6 lub rozporządzenia Nr 596/2014 odpowiedzi,
które mogłyby prowadzić do pociągnięcia jej do odpowiedzialności za czyn niedozwolony zagrożony sankcjami
administracyjnymi mającymi charakter karny lub odpowiedzialności karnej.
Odmowa współpracy
W art. 14 ust. 3 dyrektywy 2003/6 przewidziano, że państwa członkowskie ustalą sankcje stosowane za odmowę
współpracy przy czynnościach śledczych określonych w art. 12 tej dyrektywy. W tym ostatnim artykule
uściślono, że w tym zakresie właściwy organ powinien mieć możliwość wystąpienia z żądaniem informacji do



wszystkich oraz, w razie potrzeby, wezwania i przesłuchania konkretnej osoby. Trybunał przyznał, że treść tych
dwóch przepisów nie wyklucza w sposób wyraźny tego, aby nałożony na państwa członkowskie obowiązek
określenia sankcji mających zastosowanie w takiej sytuacji znalazł zastosowanie również w przypadku odmowy
udzielenia temu organowi przez przesłuchiwaną osobę odpowiedzi, które mogą prowadzić do pociągnięcia tej osoby
do odpowiedzialności za czyn niedozwolony zagrożony sankcjami administracyjnymi mającymi charakter karny lub
odpowiedzialności karnej. Jednakże żaden z elementów treści art. 14 ust. 3 dyrektywy 2003/6, zdaniem TS, nie stoi
również na przeszkodzie takiej wykładni tego przepisu, w myśl której ów obowiązek nie znajduje zastosowania
w podobnej sytuacji.
Artykuł 30 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Nr 596/2014 nakłada obowiązek określenia sankcji administracyjnych za brak
współpracy lub podporządkowania się wymogom czynności wyjaśniających, kontroli lub wnioskowi, wskazanych
w art. 23 ust. 2 tego rozporządzenia. Jednakże TS stwierdził, że nie zobowiązuje on państw członkowskich do
przyjęcia uregulowań przewidujących stosowanie takich sankcji lub środków wobec osób fizycznych, które w ramach
dochodzenia dotyczącego czynu niedozwolonego zagrożonego sankcjami administracyjnymi mającymi charakter
karny odmawiają udzielenia właściwemu organowi odpowiedzi, które mogłyby prowadzić do pociągnięcia tych osób
do odpowiedzialności za taki czyn lub odpowiedzialności karnej.
W ocenie TS zarówno art. 14 ust. 3 dyrektywy 2003/6, jak i art. 30 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Nr 596/2014 mogą
podlegać wykładni zgodnej z art. 47 i 48 KPP, w myśl której przepisy te nie wymagają, aby osoba fizyczna była
karana za odmowę udzielenia właściwemu organowi odpowiedzi, które mogłyby prowadzić do pociągnięcia jej do
odpowiedzialności za czyn niedozwolony zagrożony sankcjami administracyjnymi mającymi charakter karny lub
odpowiedzialności karnej. Po przyjęciu takiej wykładni ważność wskazanych przepisów prawa wtórnego Unii nie
może zostać naruszona, w świetle art. 47 i 48 KPP, ze względu na to, że te przepisy nie wykluczają wyraźnie
nałożenia sankcji za taką odmowę. Trybunał podkreślił, że państwa członkowskie powinny korzystać
z przyznanych im, na mocy aktu unijnego prawa wtórnego, uprawnień dyskrecjonalnych w sposób zgodny
z prawami podstawowymi (wyrok TS z 13.3.2019 r., E., C-635/17, 
 EU:C:2019:192, pkt 53, 54). W ramach
wykonywania obowiązków wynikających z dyrektywy 2003/6 lub rozporządzenia Nr 596/2014 ich zadaniem jest
zatem zapewnienie, aby respektując prawo do milczenia zagwarantowane w art. 47 i 48 KPP, właściwy organ nie
mógł ukarać osoby fizycznej za odmowę udzielenia mu odpowiedzi, które mogłyby prowadzić do pociągnięcia tej
osoby do odpowiedzialności za czyn niedozwolony zagrożony sankcjami administracyjnymi mającymi charakter karny
lub odpowiedzialności karnej.
Reasumując TS orzekł, że art. 14 ust. 3 dyrektywy 2003/6 i art. 30 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Nr 596/2014
w zw. z art. 47 i 48 KPP należy interpretować w ten sposób, że pozwalają one państwom członkowskim na
niekaranie osoby fizycznej, która w ramach dochodzenia prowadzonego przeciwko niej przez właściwy organ
na podstawie tej dyrektywy lub tego rozporządzenia odmawia udzielenia temu organowi odpowiedzi, które
mogą prowadzić do pociągnięcia jej do odpowiedzialności za czyn niedozwolony zagrożony sankcjami
administracyjnymi mającymi charakter karny lub odpowiedzialności karnej.

Komentarz
W niniejszym wyroku Trybunał uznał możliwości stosowania prawa do milczenia w postępowaniach
administracyjnych. Przy czym TS zawęził zakres tego prawa do przypadków, w których konsekwencją będzie
nałożenie sankcji o charakterze karnym. W uzasadnieniu niniejszego wyroku Trybunał, odwołując się zwłaszcza do
wyroku w sprawie Garlsson Real Estate i in., (C-537/16, 
), doprecyzował kryteria służące określeniu sankcji
administracyjnej o charakterze karnym. Ponadto, TS rozszerzył zakres prawa do milczenia obejmując możliwość
powołania się na to prawo w przypadku, w którym dowody uzyskane w ramach postępowania administracyjnego
mogą zostać wykorzystane w ramach postępowania karnego prowadzonego przeciwko tej samej osobie w celu
udowodnienia popełnienia przestępstwa karnego.
Powyższy wyrok ma bezpośrednie znacznie dla interpretacji polskich przepisów. Na prawo do milczenia, zgodnie
z wykładnią zaprezentowaną przed TS w niniejszym wyroku, będą mogli powołać się np. menadżerowie spółek
w postępowaniach przed UOKiK lub KNF. Ponadto wydaje się uprawnione jego stosowanie przez inne osoby np.
w relacjach ze strażą miejską, żądającą wskazania danych osób prowadzących samochód.
W piśmiennictwie i orzecznictwie państw członkowskich przedstawiano co rozbieżności w rozumieniu prawa do
milczenia między orzecznictwem ETPC a orzecznictwem TS, zwłaszcza dotyczącym unijnego prawa konkurencji.
W uzasadnieniu niniejszego wyroku Trybunał szczegółowo wyjaśnił brak takich różnic.

Wyrok TS z 2.2.2021 r., Consob, C-481/19,