Odszkodowanie można uzgodnić przed ostatecznym podziałem nieruchomości
Kategoria: Prawo administracyjne
Tematyka: odszkodowanie, nieruchomość, podział, uzgodnienie, postępowanie administracyjne, rokowania, decyzja administracyjna, Naczelny Sąd Administracyjny
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę przed ostatecznym podziałem jest możliwe. Decyzja organu II instancji utrzymująca zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy wyklucza możliwość ustalenia odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że zrzeczenie się prawa do odszkodowania jest dopuszczalną formą w trybie cywilnoprawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Konieczne jest jedynie skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać. Decyzją Wójta Gminy W. z 1995 r. zatwierdzono podział nieruchomości będącej własnością R.B., w wyniku którego jedna z nowopowstałych działek została nieodpłatne przekazana przez właściciela Gminie z przeznaczeniem pod drogę. Po upływie ponad 20 lat R.B. wystąpił z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za wywłaszczony grunt. W 2019 r. Starosta W. umorzył postępowanie w tej sprawie uznając, że doszło już do uzgodnienia wysokości odszkodowania. Jak wyjaśniono, R.B. składając wniosek o dokonanie podziału działki, zrzekł się odszkodowania za działkę wydzieloną pod drogę, składając oświadczenie o nieodpłatnym przekazaniu tego gruntu na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie wskazując, że choć do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania doszło przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej, to składając to oświadczenie właściciel wiedział, iż w wyniku podziału powstanie działka przeznaczona pod drogę. W rezultacie doszło do skutecznego uzgodnienia wysokości odszkodowania, co wyklucza możliwość jego ustalenia w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. Zgodnie z przepisami ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990; dalej: GospNierU) tryb administracyjny, rozstrzygający sprawę ustalenia odszkodowania w formie decyzji, jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym. W rezultacie jedynie w razie niepowodzenia uzgodnienia kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym możliwe jest wszczęcie i kontynuowanie postępowania administracyjnego, tylko wówczas strona postępowania może skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (zob. wyrok NSA z 12.4.2013 r., I OSK 596/13, ). Również na podstawie ustawy z 29.4.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127; dalej: GospGruntU), obowiązującej w chwili wydawania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, możliwe było prowadzenie rokowań w kwestii wypłacenia odszkodowania oraz jego wysokości. W ocenie Sądu, zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania oznacza, że doszło do porozumienia w tej sprawie pomiędzy stroną a uprawnionym organem, co przesądza o wyłączeniu możliwości załatwienia kwestii odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. W takim wypadku zrzeczenie się prawa do odszkodowania stanowi dopuszczalną formę "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym, co jest negatywną przesłanką prowadzenia postępowania administracyjnego jako właściwego dla decyzyjnego trybu tego ustalenia. Jednocześnie wyjaśniono, że właściciel jest uprawniony do uzgodnienia wysokości odszkodowania z organem, również przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (zob. wyrok NSA z 30.10.2018 r., I OSK 31/17, ; wyrok SN z 18.1.2018 r., V CSK 261/17, ). W ocenie Sądu, treść wniosku właściciela z 1994 r. nie budzi wątpliwości co do przedmiotu czynności, kontekst jego złożenia pozwala na uznanie, że sytuacja prawna była dostatecznie ukształtowana, aby R.B. mógł skutecznie zrzec się prawa do odszkodowania, a skuteczności tej czynności prawnej nie podważano w taki sposób, który wywarłby wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku, w orzecznictwie początkowo przyjmowano, że właściciel może się zrzec odszkodowania dopiero po przejściu prawa własności nieruchomości na rzecz gminy, powiatu, województwa czy Skarbu Państwa, co zgodnie z art. 98 ust.1 GospNierU następuje z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Jednak po wydaniu wyżej wskazanego wyroku SN linia orzecznicza zmieniła się i aktualnie przyjmuje się, że wysokość odszkodowania może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Z art. 98 ust. 3 GospNierU wprost wynika, że wysokość odszkodowania jest uzgadniana między właścicielem (a nie byłym właścicielem) a właściwym organem, zaś żaden przepis GospNierU nie określa momentu rozpoczęcia rokowań. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w art. 98 ust. 3 GospNierU przewidziano dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy drugi polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o ile wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania, wobec braku pozytywnych rezultatów uzgodnień, może nastąpić po przejściu prawa własności na podmiot publicznoprawny, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, o tyle prowadzenie rokowań można rozpocząć wcześniej. Faza prowadzenia rokowań ma charakter cywilnoprawny, może w tym czasie dojść także do zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania z różnych względów. Dla prawnej możliwości takich działań przed ukształtowaniem się wierzytelności w formie ostatecznej decyzji, konieczne jest skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać. R.B. złożył precyzyjne jednostronne oświadczenie woli o oddaniu nieodpłatnie działki Gminie W., które wywarło skutek wobec jego przyjęcia przez drugą stronę i negocjacje stały się bezprzedmiotowe, gdyż przestał istnieć ich przedmiot. Skoro więc doszło do porozumienia w tej sprawie pomiędzy stroną a uprawnionym organem, to przesądza o wyłączeniu możliwości załatwienia kwestii odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. Wyrok NSA z 26.1.2021 r., I OSK 1965/20
Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że prowadzenie rokowań w sprawie odszkodowania może się odbyć przed uprawomocnieniem decyzji podziałowej. Skoro doszło do porozumienia między właścicielem a organem, kwestia odszkodowania nie może być załatwiona w postępowaniu administracyjnym. W wyroku z 26.1.2021 r. NSA potwierdził tę interpretację.