Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę
publiczną może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem,
w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Konieczne jest jedynie skonkretyzowanie
sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać.
Decyzją Wójta Gminy W. z 1995 r. zatwierdzono podział nieruchomości będącej własnością R.B., w wyniku którego
jedna z nowopowstałych działek została nieodpłatne przekazana przez właściciela Gminie z przeznaczeniem pod
drogę. Po upływie ponad 20 lat R.B. wystąpił z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za wywłaszczony grunt.
W 2019 r. Starosta W. umorzył postępowanie w tej sprawie uznając, że doszło już do uzgodnienia wysokości
odszkodowania. Jak wyjaśniono, R.B. składając wniosek o dokonanie podziału działki, zrzekł się odszkodowania za
działkę wydzieloną pod drogę, składając oświadczenie o nieodpłatnym przekazaniu tego gruntu na rzecz jednostki
samorządu terytorialnego. Organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie wskazując, że choć do
złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania doszło przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej, to
składając to oświadczenie właściciel wiedział, iż w wyniku podziału powstanie działka przeznaczona pod drogę.
W rezultacie doszło do skutecznego uzgodnienia wysokości odszkodowania, co wyklucza możliwość jego ustalenia
w postępowaniu administracyjnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. Zgodnie z przepisami ustawy z 21.8.1997 r.
o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990; dalej: GospNierU) tryb administracyjny,
rozstrzygający sprawę ustalenia odszkodowania w formie decyzji, jest obligatoryjnie poprzedzany trybem
cywilnoprawym. W rezultacie jedynie w razie niepowodzenia uzgodnienia kwestii odszkodowania w trybie
cywilnoprawnym możliwe jest wszczęcie i kontynuowanie postępowania administracyjnego, tylko wówczas strona
postępowania może skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu
obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (zob. wyrok NSA z 12.4.2013 r., I OSK 596/13, 
). Również
na podstawie ustawy z 29.4.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991 r. Nr 30
poz. 127; dalej: GospGruntU), obowiązującej w chwili wydawania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości,
możliwe było prowadzenie rokowań w kwestii wypłacenia odszkodowania oraz jego wysokości. W ocenie Sądu,
zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania oznacza, że doszło do porozumienia w tej
sprawie pomiędzy stroną a uprawnionym organem, co przesądza o wyłączeniu możliwości załatwienia kwestii
odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. W takim wypadku zrzeczenie się prawa do odszkodowania
stanowi dopuszczalną formę "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym, co jest negatywną przesłanką
prowadzenia postępowania administracyjnego jako właściwego dla decyzyjnego trybu tego ustalenia. Jednocześnie
wyjaśniono, że właściciel jest uprawniony do uzgodnienia wysokości odszkodowania z organem, również przed
dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (zob.
wyrok NSA z 30.10.2018 r., I OSK 31/17, 
; wyrok SN z 18.1.2018 r., V CSK 261/17, 
). W ocenie Sądu,
treść wniosku właściciela z 1994 r. nie budzi wątpliwości co do przedmiotu czynności, kontekst jego złożenia pozwala
na uznanie, że sytuacja prawna była dostatecznie ukształtowana, aby R.B. mógł skutecznie zrzec się prawa do
odszkodowania, a skuteczności tej czynności prawnej nie podważano w taki sposób, który wywarłby wpływ na wynik
postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku, w orzecznictwie
początkowo przyjmowano, że właściciel może się zrzec odszkodowania dopiero po przejściu prawa własności
nieruchomości na rzecz gminy, powiatu, województwa czy Skarbu Państwa, co zgodnie z art. 98 ust.1 GospNierU
następuje z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Jednak po wydaniu wyżej wskazanego
wyroku SN linia orzecznicza zmieniła się i aktualnie przyjmuje się, że wysokość odszkodowania może być
uzgodniona między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja
zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Z art. 98 ust. 3
GospNierU wprost wynika, że wysokość odszkodowania jest uzgadniana między właścicielem (a nie byłym
właścicielem) a właściwym organem, zaś żaden przepis GospNierU nie określa momentu rozpoczęcia
rokowań.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w art. 98 ust. 3 GospNierU przewidziano dwa odrębne tryby ustalenia
odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika
wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy
drugi polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej.




Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość
odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o ile wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania, wobec
braku pozytywnych rezultatów uzgodnień, może nastąpić po przejściu prawa własności na podmiot publicznoprawny,
gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, o tyle prowadzenie rokowań można rozpocząć wcześniej.
Faza prowadzenia rokowań ma charakter cywilnoprawny, może w tym czasie dojść także do zrzeczenia się przez
właściciela odszkodowania z różnych względów. Dla prawnej możliwości takich działań przed ukształtowaniem się
wierzytelności w formie ostatecznej decyzji, konieczne jest skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie
o odszkodowanie ma wynikać. R.B. złożył precyzyjne jednostronne oświadczenie woli o oddaniu nieodpłatnie działki
Gminie W., które wywarło skutek wobec jego przyjęcia przez drugą stronę i negocjacje stały się bezprzedmiotowe,
gdyż przestał istnieć ich przedmiot. Skoro więc doszło do porozumienia w tej sprawie pomiędzy stroną
a uprawnionym organem, to przesądza o wyłączeniu możliwości załatwienia kwestii odszkodowania w postępowaniu
administracyjnym.
Wyrok NSA z 26.1.2021 r., I OSK 1965/20