Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym
choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Wszelkie ograniczenia
praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych
obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności - uznał Naczelny Sąd
Administracyjny.
Rada Miejska w G. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie
gminnym (t.j. Dz.U. 2020 r. poz. 713; dalej: SamGminU) oraz art. 4 ustawy z 13.9.1996 r. o utrzymaniu czystości
i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1439; dalej: CzystGmU), podjęła uchwałę w sprawie regulaminu
utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy
wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części, m.in.: w zakresie regulacji nakładających na właściciela psa
bezwzględny obowiązek nakładania kagańca w momencie zwalniania ze smyczy czy zobowiązujących osoby
utrzymujące zwierzęta domowe do sprawowania właściwej opieki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził nieważność regulaminu w części podkreślając, że zgodnie
z art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko „na podstawie”, ale i „w
granicach” upoważnień zawartych w ustawie. W myśl art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 SamGminU uchwała
organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie
„sprzeczności z prawem” w rozumieniu art. 91 ust. 1 SamGminU obejmuje sprzeczność postanowień uchwały
z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z załącznikiem do rozporządzenia Prezesa
Rady Ministrów z 20.6.2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283). Sąd wskazał,
że część spornych regulacji powiela istniejące regulacje ustawowe, lub przez swą ogólnikowość nie może przynieść
zamierzonego skutku. Podkreślono, że paragraf zobowiązujący osoby utrzymujące zwierzę domowe do sprawowania
właściwej opieki stanowi jedynie postulat i jest pozbawiony doniosłości prawnej.
Sąd uznał, że w regulaminie określono obowiązki właścicieli psów w sposób zbyt daleko idący wobec treści
upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 CzystGmU. Sąd podkreślił, że z miejsc powszechnie dostępnych
mają prawo korzystać również inne osoby niż właściciele psów, dla których już samo luźne bieganie psów może
stanowić co najmniej uciążliwość, jednakże regulamin wprowadzając generalny nakaz wyprowadzania psów na
smyczy i zwalniania ich ze smyczy tylko w przypadku, gdy są w kagańcu i jedynie w miejscach wyznaczonych
i odpowiednio oznakowanych, pod warunkiem sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, nie
określa żadnego wyjątku. Regulacja ta, nie pozwalając na uwzględnienie specyficznych sytuacji a jednocześnie
prowadząc do sankcji karnych, może naruszać zasadę proporcjonalności obowiązującą przy ograniczaniu praw
jednostki. Szczególne znaczenie ma fakt, że postanowienia regulaminu mogą zostać uznane za bardziej
rygorystyczne niż środki przewidziane ustawą. Zgodnie z art. 10a ust. 3 ustawy z 21.8.1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.
Dz. U. z 2020 r., poz. 638; dalej: OchrZwU), obowiązkiem właściciela jest takie zwalnianie psa ze smyczy, aby
zachowywać nad nim kontrolę. W rezultacie Sąd uznał za niedopuszczalne takie ukształtowanie zaskarżonego
Regulaminu, które może prowadzić do penalizowania zachowań będących prawidłową realizacją ustawowego
obowiązku.
W skardze kasacyjnej Rada Miejska w G. dowodziła, że w zaskarżonym wyroku pominięto, że regulamin utrzymania
czystości i porządku w gminie jest aktem prawnym za pomocą dąży się do zapewnienie bezpieczeństwa osobom
korzystającym z miejsc publicznych, a nie wyłącznie do zapewniania komfortu i bezpieczeństwa zwierzęciu oraz jego
właścicielowi. Skarżąca kasacyjne twierdziła, że w wyroku orzeczono ponad żądanie skarżącego, gdyż orzeczono
również o nieważności jednego z przepisów pomimo tego, że Prokurator Rejonowy go nie kwestionował.
Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w części dotyczącej jednego z paragrafów i w tym zakresie
przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy z uwagi na
to, że Sąd stwierdzając, iż powiela on ustawowy obowiązek, nie wskazał w sposób precyzyjny, które konkretnie
przepisy. Odnosząc się do zarzutów o orzekanie poza zakres skargi, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił,
że o ile w przypadku innych podmiotów merytoryczna kontrola uchwały dokonywana jest w granicach
wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu, o tyle w przypadku wniesienia skargi przez
prokuratora ograniczenie to nie ma zastosowania, a skoro przedmiotem zaskarżenia jest uchwała, to ona
zakreśla granice sprawy.
W uzasadnieniu zaaprobowano stanowisko Sądu I instancji, że nałożenie na właścicieli psów obowiązku
wyprowadzania psów na smyczy i zwalniania psa ze smyczy tylko w przypadku, gdy jest w kagańcu i jedynie



w miejscach wyznaczonych i odpowiednio oznakowanych, pod warunkiem sprawowania bezpośredniej
kontroli nad jego zachowaniem, narusza normę kompetencyjną art. 4 ust. 2 pkt 6 CzystGmU. Kwestie te
zostały uregulowane w przepisach OchrZwU, zaś brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy
w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do
kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania, które obiektywnie
nie mogą stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Jak podkreślono, postanowienia regulaminu
czystości i porządku regulaminu nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia
wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Zgodnie z art. 77
KW, kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze
grzywny do 250 złotych albo karze nagany. Chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym
bezpieczeństwo publiczne, zaś spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie zawsze
wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Naczelny Sąd Administracyjny
stwierdził również, że paragraf regulaminu dotyczący zapewnienia opieki zwierzętom nie precyzuje co należy
rozumieć pod pojęciem właściwej opieki i jakie zachowania osoby utrzymującej zwierzę domowe należy uznać za
przejawy właściwej opieki. W rezultacie jest on pozbawiony jest doniosłości prawnej i stanowi jedynie postulat.
Wyrok NSA z 12.1.2021 r., III OSK 1137/21