Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18.5.2020 r. (II OSK 2766/19, 
) wskazał, że należy
dostrzegać różnicę między dowodem z analizy, o jakiej mowa w art. 53 ust. 3 PlanZagospU, a dowodem
z oględzin, wskazanym w art. 85 KPA. W przypadku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania
terenu, sporządzanej na podstawie wizji i pomiarów wykonanych w terenie, nie ma obowiązku zawiadomienia
strony postępowania o terminie przeprowadzanej wizji, a sporządzanie analizy i czynności z tym związane
nie są czynnościami dowodowymi w rozumieniu KPA.
Sąd I instancji
WSA we Wrocławiu wyrokiem z 17.4.2019 r., II SA/Wr 516/18, 
 oddalił skargę L. G. (dalej: Skarżący) na
decyzję SKO. W uzasadnieniu ww. wyroku wskazano, iż zaskarżoną decyzją SKO na podstawie art. 138 § 1 pkt 1
ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: KPA) oraz art. 50
ust. 1 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293, dalej:
PlanZagospU) - po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego - utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy ustalającą na rzecz
Sp. z o.o. lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego „budowa bezobsługowej stacji
bazowej telefonii komórkowej”.
SKO wskazało, iż w odwołaniu Skarżący zarzucił, że zawarta w aktach sprawy kopia mapy zasadniczej, stanowiąca
podstawę sporządzenia projektu decyzji jest nieaktualna i nie odzwierciedla wszystkich obiektów znajdujących się
w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Wobec tego SKO zleciło organowi I instancji przeprowadzenie
uzupełniającego postępowania dowodowego, mającego na celu ustalenie, czy na działkach sąsiadujących z terenem
potencjalnego zainwestowania oraz na działkach znajdujących się w granicach obszaru, na jaki inwestycja będzie
oddziaływać, powstały nowe budynki oraz jakie jest ich przeznaczenie i wysokość. Pismem z 6.9.2017 r. organ
I instancji poinformował SKO, że „wizja w terenie”, przeprowadzona 7.6.2017 r., wykazała powstanie nowego
budynku, który jest częścią większej inwestycji. Z wydanych dla tej inwestycji pozwoleń na budowę wynika, że
istniejące i nowo powstałe obiekty przeznaczone są pod zakład stolarski, w tym hale magazynowo-produkcyjne.
Ponadto organ I instancji podkreślił, że nie było możliwe naniesienie powstałych i realizowanych budynków na kopię
mapy zasadniczej, gdyż inwestor nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie tych obiektów. SKO wyjaśniło, że „wizja
w terenie”, przeprowadzona w toku zleconego organowi I instancji uzupełniającego postępowania
dowodowego, nie jest dowodem z oględzin, o którym mowa w art. 75 KPA, lecz jest częścią analizy, o której
mowa w art. 53 ust. 3 PlanZagospU, a zatem nie miał do niej zastosowania art. 79 KPA.
Skarga kasacyjna
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku WSA we Wrocławiu zarzucono naruszenie m.in.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej:
PostAdmU) i art. 151 PostAdmU przez błędną ocenę naruszenia art. 10 § 1 KPA w zw. z art. 28 KPA w zw. z art. 79
§ 1 KPA w zw. z art. 85 § 1 KPA i przyjęcie, że w niniejszej sprawie został zapewniony Skarżącemu udział
w postępowaniu, co skutkowało wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia
obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na podstawie nieaktualnej mapy zasadniczej oraz
nieprawidłowym ustaleniem przez organ stanu faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, co
doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi. Skarżący, na podstawie art. 188 PostAdmU, wniósł o uchylenie pkt
I zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie, a swoje stanowisko uargumentowała
okolicznością, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity pogląd uznający stację bazową
telefonii komórkowej za inwestycję celu publicznego. Ponadto podkreśliła, że zarówno przedłożone przez inwestora,
jak i uzyskane przez organ I instancji, podkłady mapowe były najbardziej aktualnymi podkładami w momencie ich
udostępnienia przez organy administracji geodezyjnej i kartograficznej. Różnice pomiędzy stanem zabudowy
odzwierciedlonym na podkładach mapowych a rzeczywistym stanem zabudowy wynikały z braku pozwoleń na
użytkowanie dla nowopowstałych obiektów budowlanych.
Uzasadnienie wyroku NSA
NSA, po zbadaniu zarzutów kasacyjnych, stwierdził, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera
usprawiedliwionych podstaw, a podniesione przez Skarżącego zarzuty są chybione.
Po pierwsze NSA wskazał, że - wbrew stanowisku prezentowanemu przez Skarżącego - rację ma Sąd I instancji, że
budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego, o której mowa w art. 6 pkt 1 ustawy



z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990), a w którym wprost wymieniono wśród
celów publicznych w rozumieniu tej ustawy, budowę obiektów łączności publicznej. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że
powyższe stanowisko, uznające stację bazową telefonii komórkowej za inwestycję celu publicznego, jest jednolicie
wyrażane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych.
Nie jest także usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PostAdmU
i art. 151 PostAdmU przez błędną ocenę naruszenia art. 7 KPA, art. 77 § 1 KPA i art. 80 KPA. Zasadnie wskazał
WSA we Wrocławiu, że w aktach sprawy znajdują się kopie mapy zasadniczej, a więc mapy odpowiadającej
wymogom art. 52 ust. 2 pkt 1 PlanZagospU, tj. mapy zasadniczej we właściwej skali i przyjętej do państwowego
zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co wynika z pieczęci, klauzuli naniesionych na mapę. W związku z tym, że
kopia mapy zasadniczej pochodzi z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego brak było podstaw do
zakwestionowania źródła jej pochodzenia. Okoliczność, iż na mapie zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu
geodezyjnego i kartograficznego nie ma naniesionych określonych budynków nie dyskwalifikuje tej mapy. Organ
wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest władny do kwestionowania map
zasadniczych wpisanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ani ustalania przyczyn braku
określonych danych na mapie zasadniczej - podnoszonego przez strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji
inwestycji celu publicznego. Niemniej jednak organ podjął w niniejszej sprawie dodatkowe czynności wyjaśniające.
Zważywszy, iż w przedmiotowym postępowaniu istotne jest przestrzeganie wymogu określonego w art. 53 ust. 3
PlanZagospU organ podjął w niniejszej sprawie czynności sprawdzające w terenie. Analiza stanu faktycznego,
o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 2 PlanZagospU obejmuje m.in. ustalenie aktualnego stanu zagospodarowania
i zabudowy nieruchomości. Z tych względów organ dokonał wizji i uwzględnił przy wydawaniu decyzji obiekty
budowlane wybudowane, na podstawie pozwoleń na budowę, ich wysokość, położenie i charakter.
W ocenie NSA również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PostAdmU i art. 151 PostAdmU
przez błędną ocenę naruszenia art. 10 § 1 KPA w zw. z art. 28 KPA w zw. z art. 79 § 1 KPA w zw. z art. 85 § 1 KPA
jest chybiony. Naruszenia tych przepisów Skarżący upatruje w tym, że nie zawiadomiono go o terminie wizji
przeprowadzonej 7.6.2017 r. i nie zapewniono mu czynnego udziału w tej wizji.
Uzasadniając zajęte w ww. kwestii stanowisko NSA wskazał, że w niniejszej sprawie - wbrew poglądowi
zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej - nie zostały przeprowadzone oględziny przez organ. Rację ma Sąd
I instancji i organ odwoławczy, że należy dostrzegać różnicę między dowodem z analizy, o jakiej mowa w art. 53
ust. 3 PlanZagospU, a dowodem z oględzin, wskazanym w art. 85 KPA. Wizja w terenie, która odbyła się
7.6.2017 r. posłużyła autorom analizy do sporządzenia i zweryfikowania „Analizy warunków i zasad
zagospodarowania terenu”, która stanowi załącznik do decyzji organu I instancji. Wyjaśnić należy, że wynikający
z art. 79 § 1 KPA obowiązek zawiadomienia stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin,
nie oznacza obowiązku zawiadomienia o miejscu i terminie dokonywania wizji koniecznych do sporządzenia
analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 PlanZagospU. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania
terenu jest sporządzana na podstawie wizji i pomiarów wykonanych w terenie. W takim przypadku nie ma obowiązku
zawiadomienia strony postępowania o terminie przeprowadzanej wizji. Wizja nieruchomości w terenie w tym
przypadku nie jest czynnością wymagającą dla jej skuteczności obecności właścicieli gruntów objętych tą analizą.
Istotą wizji jest samodzielne, bez udziału stron, przygotowanie i opracowanie analizy. Sporządzanie analizy
i czynności z tym związane nie są czynnościami dowodowymi w rozumieniu KPA. Dowodem w sprawie jest
analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu, a strony mogą kwestionować prawidłowość sporządzonej
analizy. Analiza ta jest przeprowadzana po to, aby dać organowi administracji publicznej obraz sytuacji istniejącej na
danym terenie co do funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc m.in.: gabarytów obiektów
budowlanych i ich charakteru.

Komentarz
W analizowanym rozstrzygnięciu NSA wypowiedział się m.in. o zakresie obowiązku informacyjnego organu
administracji publicznej zawiadomienia strony postępowania o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu, który jest
jednym z przejawów zasady ogólnej KPA czynnego udziału strony w postępowaniu. Z uwagi na związek tego
obowiązku organu z prawem strony do obrony, a także mając na uwadze charakter czynności, jaką jest analiza
warunków i zasad zagospodarowania terenu i tryb jej zaskarżania, NSA stwierdził, że wobec tej czynności ww.
obowiązek nie zachodzi. Wobec ustawowo przewidzianej możliwości kwestionowania ustaleń przedmiotowej analizy,
wydaje się, że przyjęcie poglądu NSA nie będzie prowadziło do naruszenia uprawnień procesowych strony
postępowania.

wyrok NSA z 18.5.2020 r. II OSK 1384/18