Dowód z oględzin a dowód z analizy warunków zagospodarowania terenu
Kategoria: Prawo administracyjne
Tematyka: Naczelny Sąd Administracyjny, dowód z analizy, dowód z oględzin, art. 53 PlanZagospU, art. 85 KPA, skarga kasacyjna, naruszenie procedury, analiza warunków zagospodarowania terenu, brak obowiązku zawiadomienia, NSA, zgodność z prawem, postępowanie administracyjne
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18.5.2020 r. wskazał na różnice między dowodem z analizy warunków zagospodarowania terenu a dowodem z oględzin. W analizie funkcji zabudowy nie ma obowiązku zawiadomienia strony o przeprowadzanej wizji. Skarga kasacyjna dotyczyła m.in. naruszenia procedury postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18.5.2020 r. (II OSK 2766/19, ) wskazał, że należy dostrzegać różnicę między dowodem z analizy, o jakiej mowa w art. 53 ust. 3 PlanZagospU, a dowodem z oględzin, wskazanym w art. 85 KPA. W przypadku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzanej na podstawie wizji i pomiarów wykonanych w terenie, nie ma obowiązku zawiadomienia strony postępowania o terminie przeprowadzanej wizji, a sporządzanie analizy i czynności z tym związane nie są czynnościami dowodowymi w rozumieniu KPA. Sąd I instancji WSA we Wrocławiu wyrokiem z 17.4.2019 r., II SA/Wr 516/18, oddalił skargę L. G. (dalej: Skarżący) na decyzję SKO. W uzasadnieniu ww. wyroku wskazano, iż zaskarżoną decyzją SKO na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: KPA) oraz art. 50 ust. 1 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293, dalej: PlanZagospU) - po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego - utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy ustalającą na rzecz Sp. z o.o. lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego „budowa bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej”. SKO wskazało, iż w odwołaniu Skarżący zarzucił, że zawarta w aktach sprawy kopia mapy zasadniczej, stanowiąca podstawę sporządzenia projektu decyzji jest nieaktualna i nie odzwierciedla wszystkich obiektów znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Wobec tego SKO zleciło organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, mającego na celu ustalenie, czy na działkach sąsiadujących z terenem potencjalnego zainwestowania oraz na działkach znajdujących się w granicach obszaru, na jaki inwestycja będzie oddziaływać, powstały nowe budynki oraz jakie jest ich przeznaczenie i wysokość. Pismem z 6.9.2017 r. organ I instancji poinformował SKO, że „wizja w terenie”, przeprowadzona 7.6.2017 r., wykazała powstanie nowego budynku, który jest częścią większej inwestycji. Z wydanych dla tej inwestycji pozwoleń na budowę wynika, że istniejące i nowo powstałe obiekty przeznaczone są pod zakład stolarski, w tym hale magazynowo-produkcyjne. Ponadto organ I instancji podkreślił, że nie było możliwe naniesienie powstałych i realizowanych budynków na kopię mapy zasadniczej, gdyż inwestor nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie tych obiektów. SKO wyjaśniło, że „wizja w terenie”, przeprowadzona w toku zleconego organowi I instancji uzupełniającego postępowania dowodowego, nie jest dowodem z oględzin, o którym mowa w art. 75 KPA, lecz jest częścią analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 PlanZagospU, a zatem nie miał do niej zastosowania art. 79 KPA. Skarga kasacyjna W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku WSA we Wrocławiu zarzucono naruszenie m.in.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: PostAdmU) i art. 151 PostAdmU przez błędną ocenę naruszenia art. 10 § 1 KPA w zw. z art. 28 KPA w zw. z art. 79 § 1 KPA w zw. z art. 85 § 1 KPA i przyjęcie, że w niniejszej sprawie został zapewniony Skarżącemu udział w postępowaniu, co skutkowało wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na podstawie nieaktualnej mapy zasadniczej oraz nieprawidłowym ustaleniem przez organ stanu faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi. Skarżący, na podstawie art. 188 PostAdmU, wniósł o uchylenie pkt I zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie, a swoje stanowisko uargumentowała okolicznością, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity pogląd uznający stację bazową telefonii komórkowej za inwestycję celu publicznego. Ponadto podkreśliła, że zarówno przedłożone przez inwestora, jak i uzyskane przez organ I instancji, podkłady mapowe były najbardziej aktualnymi podkładami w momencie ich udostępnienia przez organy administracji geodezyjnej i kartograficznej. Różnice pomiędzy stanem zabudowy odzwierciedlonym na podkładach mapowych a rzeczywistym stanem zabudowy wynikały z braku pozwoleń na użytkowanie dla nowopowstałych obiektów budowlanych. Uzasadnienie wyroku NSA NSA, po zbadaniu zarzutów kasacyjnych, stwierdził, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a podniesione przez Skarżącego zarzuty są chybione. Po pierwsze NSA wskazał, że - wbrew stanowisku prezentowanemu przez Skarżącego - rację ma Sąd I instancji, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego, o której mowa w art. 6 pkt 1 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990), a w którym wprost wymieniono wśród celów publicznych w rozumieniu tej ustawy, budowę obiektów łączności publicznej. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że powyższe stanowisko, uznające stację bazową telefonii komórkowej za inwestycję celu publicznego, jest jednolicie wyrażane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PostAdmU i art. 151 PostAdmU przez błędną ocenę naruszenia art. 7 KPA, art. 77 § 1 KPA i art. 80 KPA. Zasadnie wskazał WSA we Wrocławiu, że w aktach sprawy znajdują się kopie mapy zasadniczej, a więc mapy odpowiadającej wymogom art. 52 ust. 2 pkt 1 PlanZagospU, tj. mapy zasadniczej we właściwej skali i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co wynika z pieczęci, klauzuli naniesionych na mapę. W związku z tym, że kopia mapy zasadniczej pochodzi z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego brak było podstaw do zakwestionowania źródła jej pochodzenia. Okoliczność, iż na mapie zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie ma naniesionych określonych budynków nie dyskwalifikuje tej mapy. Organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest władny do kwestionowania map zasadniczych wpisanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ani ustalania przyczyn braku określonych danych na mapie zasadniczej - podnoszonego przez strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Niemniej jednak organ podjął w niniejszej sprawie dodatkowe czynności wyjaśniające. Zważywszy, iż w przedmiotowym postępowaniu istotne jest przestrzeganie wymogu określonego w art. 53 ust. 3 PlanZagospU organ podjął w niniejszej sprawie czynności sprawdzające w terenie. Analiza stanu faktycznego, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 2 PlanZagospU obejmuje m.in. ustalenie aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Z tych względów organ dokonał wizji i uwzględnił przy wydawaniu decyzji obiekty budowlane wybudowane, na podstawie pozwoleń na budowę, ich wysokość, położenie i charakter. W ocenie NSA również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PostAdmU i art. 151 PostAdmU przez błędną ocenę naruszenia art. 10 § 1 KPA w zw. z art. 28 KPA w zw. z art. 79 § 1 KPA w zw. z art. 85 § 1 KPA jest chybiony. Naruszenia tych przepisów Skarżący upatruje w tym, że nie zawiadomiono go o terminie wizji przeprowadzonej 7.6.2017 r. i nie zapewniono mu czynnego udziału w tej wizji. Uzasadniając zajęte w ww. kwestii stanowisko NSA wskazał, że w niniejszej sprawie - wbrew poglądowi zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej - nie zostały przeprowadzone oględziny przez organ. Rację ma Sąd I instancji i organ odwoławczy, że należy dostrzegać różnicę między dowodem z analizy, o jakiej mowa w art. 53 ust. 3 PlanZagospU, a dowodem z oględzin, wskazanym w art. 85 KPA. Wizja w terenie, która odbyła się 7.6.2017 r. posłużyła autorom analizy do sporządzenia i zweryfikowania „Analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu”, która stanowi załącznik do decyzji organu I instancji. Wyjaśnić należy, że wynikający z art. 79 § 1 KPA obowiązek zawiadomienia stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin, nie oznacza obowiązku zawiadomienia o miejscu i terminie dokonywania wizji koniecznych do sporządzenia analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 PlanZagospU. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest sporządzana na podstawie wizji i pomiarów wykonanych w terenie. W takim przypadku nie ma obowiązku zawiadomienia strony postępowania o terminie przeprowadzanej wizji. Wizja nieruchomości w terenie w tym przypadku nie jest czynnością wymagającą dla jej skuteczności obecności właścicieli gruntów objętych tą analizą. Istotą wizji jest samodzielne, bez udziału stron, przygotowanie i opracowanie analizy. Sporządzanie analizy i czynności z tym związane nie są czynnościami dowodowymi w rozumieniu KPA. Dowodem w sprawie jest analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu, a strony mogą kwestionować prawidłowość sporządzonej analizy. Analiza ta jest przeprowadzana po to, aby dać organowi administracji publicznej obraz sytuacji istniejącej na danym terenie co do funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc m.in.: gabarytów obiektów budowlanych i ich charakteru. Komentarz W analizowanym rozstrzygnięciu NSA wypowiedział się m.in. o zakresie obowiązku informacyjnego organu administracji publicznej zawiadomienia strony postępowania o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu, który jest jednym z przejawów zasady ogólnej KPA czynnego udziału strony w postępowaniu. Z uwagi na związek tego obowiązku organu z prawem strony do obrony, a także mając na uwadze charakter czynności, jaką jest analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu i tryb jej zaskarżania, NSA stwierdził, że wobec tej czynności ww. obowiązek nie zachodzi. Wobec ustawowo przewidzianej możliwości kwestionowania ustaleń przedmiotowej analizy, wydaje się, że przyjęcie poglądu NSA nie będzie prowadziło do naruszenia uprawnień procesowych strony postępowania. wyrok NSA z 18.5.2020 r. II OSK 1384/18
Uzasadnienie wyroku NSA podkreśliło, że analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu nie wymaga obecności stron, a jej celem jest dostarczenie organowi obrazu sytuacji na terenie. NSA uznał, że organy postępowały zgodnie z przepisami prawa, co nie uzasadniało uwzględnienia skargi kasacyjnej.