W wyroku z 24.2.2021 r., I OSK 2880/20, 
 - Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wymóg
uzasadnienia zarzutów oznacza, że sporządzający skargę kasacyjną powinien podać konkretne, rzeczowe
argumenty, związane z okolicznościami sprawy, które mają potwierdzić stawiane zarzuty. Ograniczenie się
do przytoczenia ogólnych tez (zwykle formułowanych w komentarzach dotyczących stosowania art. 138 § 2
KPA) nie stanowi wystarczającego uzasadnienia skargi kasacyjnej i podniesionych w niej zarzutów.
Stanowisko WSA w Warszawie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8.1.2020 r., I SA/Wa 2347/19, 
 oddalił sprzeciw J.
K. (dalej: Skarżąca) od decyzji Wojewody Mazowieckiego z września 2019 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej
nieruchomości.
Uzasadniając oddalenie sprzeciwu Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do art. 138 § 2 ustawy z dnia
14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: KPA) organ odwoławczy
może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził
w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym
uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez
organ drugiej instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może bowiem zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy
wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 KPA.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie art. 138 § 2 KPA i uchylenie decyzji
organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za
prawidłowe. Trafne jest bowiem stanowisko Wojewody, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji
postępowanie administracyjne naruszyło zasady postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej
decyzji. Uprawniony jest zatem wniosek o konieczności przeprowadzenia ponownie postępowania wyjaśniającego
przez Starostę (organ pierwszej instancji) w dużej części. Dotyczy to m.in.: stanu zagospodarowania działek (z
uwzględnieniem wyroku TK), określenia zbędności lub nie tych działek na cel, jakim była budowa osiedla
mieszkaniowego, ustalenie ich zagospodarowania po wywłaszczeniu i w najbliższej dacie przed złożeniem wniosku
o zwrot, uzyskanie zdjęć lotniczych i wytyczenie granic spornych działek na tych zdjęciach oraz dokonanie
profesjonalnego ich opisu, prawidłowego ustalenia stron tego postępowania. Zdaniem WSA w Warszawie dopiero
pełne zgromadzenie przez organ pierwszej instancji niezbędnego do prawidłowego rozstrzygnięcia materiału
dowodowego i jego dokładna analiza umożliwi ocenę, czy do spornych działek zaistniały przesłanki zbędności
określone w art. 136 ust. 3 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990,
dalej: GospNierU) w zw. z art. 137 ust. 1 GospNierU, a potem ewentualnie umożliwi organowi odwoławczemu ocenę
prawidłowości wydanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Braków tych nie mógł konwalidować organ
odwoławczy w trybie art. 136 § 1 KPA, albowiem prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności
postępowania, określonej w art. 15 KPA, gdyż wiązałoby się to z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego
w całości, czy też znacznej części jedynie przez organ drugiej instancji.
Skarga kasacyjna
W skardze kasacyjnej zaskarżono ww. wyrok w całości, wniesiono o jego uchylenie i przekazanie sprawy do
ponownego rozpoznania WSA w Warszawie i zarzucono naruszenie art. 151a § 2 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: PostAdmU) polegające na
oddaleniu sprzeciwu z uwagi na nieuzasadnione przyjęcie, że zachodziły podstawy do zastosowania przez organ art.
138 § 2 KPA, w sytuacji, gdy z uwagi na treść art. 136 KPA, wydawanie przez organy odwoławcze decyzji
kasatoryjnych stanowić ma absolutny wyjątek, zaś organ z urzędu winien był przeprowadzić (jeśli zaszła obiektywna,
a nie pozornie kreowana potrzeba) dodatkowe postępowanie wyjaśniające w celu uzupełnienia dowodów w sprawie,
a także art. 64e PostAdmU w zw. z art. 138 § 2 KPA przez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że
w przedmiotowej sprawie istniały przesłanki do oddalenia sprzeciwu oraz przez błędne uznanie, że właściwe i zgodne
z przepisami było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia
przez ten organ.
Stanowisko NSA
NSA uznał, że rozpoznana skarga kasacyjna nie podlegała uwzględnieniu z uwagi na nieskuteczność zawartych
z niej zarzutów.





Już na wstępie NSA wyjaśnił, że wymóg uzasadnienia zarzutów oznacza, że sporządzający skargę kasacyjną
powinien podać konkretne, rzeczowe argumenty, związane z okolicznościami sprawy, które mają potwierdzić
stawiane zarzuty. W ocenie NSA sporządzone w niniejszej sprawie uzasadnienie skargi kasacyjnej pozbawione jest
takich walorów. Ograniczono się w nim jedynie do przytoczenia ogólnych tez, zwykle formułowanych w komentarzach
dotyczących stosowania art. 138 § 2 KPA. W przypadku kwestionowania zastosowania tego przepisu w konkretnej
sprawie konieczne jest natomiast odniesienie się do okoliczności przypadku. Skoro skarżąca kasacyjnie uważa, że
w sprawie nie ma potrzeby dokonywania określonych ustaleń lub też, że zostały one już dokonane, to powinna to
wykazać poprzez odniesienie się do zebranego w sprawie materiału, względnie przez zakwestionowanie związku
tych okoliczności z przedmiotem sprawy i przesłankami jej rozstrzygnięcia.
Następnie NSA uznał, że nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 151a § 2 PostAdmU w zw. z art. 138 § 2
KPA i 136 § 2-4 KPA. Po pierwsze, nie wykazano w skardze kasacyjnej, aby w sprawie zaszły okoliczności
uzasadniające zastosowanie przez organ odwoławczy art. 136 KPA, który uzależnia przeprowadzenie postępowania
wyjaśniającego przez organ odwoławczy od zgodnego wniosku wszystkich stron lub zgody pozostałych stron na taki
wniosek zawarty przez stronę w odwołaniu. Skoro w skardze kasacyjnej nie wskazano na niezasadne pominięcie
takiego wniosku, to zarzut nie jest uzasadniony. Natomiast art. 136 § 4 KPA daje organowi odwoławczemu podstawy
do odstąpienia od stosowania art. 136 § 2 i 3 KPA. Skoro w sprawie nie wykazano, że istniały podstawy do
stosowania tych przepisów, to bezprzedmiotowe jest wskazywanie na naruszenie art. 136 § 4 KPA. Jedynie
dodatkowo, mając na względzie argumentację skargi kasacyjnej,
NSA wskazał, że art. 136 KPA nie zawiera przesłanki „absolutnego wyjątku”, jako warunku wydania decyzji na
podstawie art. 138 § 2 KPA, wobec czego sformułowany w tym zakresie zarzut ma charakter perswazyjny, a nie
rzeczowy. Skoro nie wykazano w skardze kasacyjnej, że organ odwoławczy miał podstawy do zastosowania art. 136
§ 2 KPA lub art. 136 § 3 KPA, to nie podlega uwzględnieniu postawiony w związku z tymi przepisami zarzut
naruszenia art. 138 § 2 KPA, a w konsekwencji art. 151a § 2 PostAdmU. Przepis ten ma charakter „wynikowy”, jest
przepisem regulującym treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia
sprzeciwu. Jego naruszenie może mieć zatem miejsce, jeżeli sąd oddali sprzeciw mimo wykazanych podstaw do jego
uwzględnienia. Dodatkowo NSA wyjaśnił, że organ odwoławczy uzasadniał brak podstaw do zastosowania art. 136 §
1 KPA wskazaniem na wagę wymaganych ustaleń faktycznych i konieczność zachowania zasady z art. 15 KPA, ten
ostatni przepis nie został objęty zarzutami skargi kasacyjnej.
Zdaniem NSA uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji nie uzasadnia również zarzut naruszenia art. 64e
PostAdmU w zw. z art. 138 § 2 KPA. Art. 64e PostAdmU stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia
jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 KPA. Aby mogło dojść do naruszenia
tego przepisu, Sąd pierwszej instancji musiałby wydać swoje rozstrzygnięcie, biorąc pod uwagę inne okoliczności
i przesłanki, niż podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 KPA. Nie potwierdza jednak tego
lektura uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, nie zawarto także w skardze kasacyjnej żadnych danych na to
wskazujących. Sąd pierwszej instancji w swojej argumentacji skoncentrował się na kwestiach związanych
z obowiązkami dowodowymi organu odwoławczego, przesłankach zastosowania art. 138 § 2 KPA i na ocenie
okoliczności wskazanych w decyzji organu odwoławczego jako wymagających ustalenia.
Mając powyższe na uwadze, NSA, na podstawie art. 184 PostAdmU w związku z art. 182 § 2a PostAdmU, oddalił
skargę kasacyjną.

Komentarz
W komentowanym wyroku NSA odniósł się do kwestii uprawnień organu odwoławczego i możliwych rozstrzygnięć
kończących postępowanie odwoławcze, w szczególności wydania decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu
zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, co jest
możliwe w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do
wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Te dwie przesłanki powinni wystąpić łącznie.
Należy wskazać, za NSA, że możliwość wydania takiego rozstrzygnięcia jest ograniczona jedynie do przypadków,
w których zachodzi konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części,
a potrzeba przeprowadzenia jedynie pojedynczego dowodu (np. przesłuchania świadka) lub kilku dowodów mieści
się w kompetencji organu odwoławczego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o której mowa w art. 136
KPA i jako taka nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej. Taka sytuacja nie zachodziła jednak w rozstrzyganej
sprawie, w której wymagane było przeprowadzenie szeregu dowodów, a tym samym postępowania wyjaśniającego
w znacznej części.

Wyrok NSA z 24.2.2021 r., I OSK 2880/20,