Przyznanie zasiłku celowego odbywa się w warunkach uznania administracyjnego, co oznacza, że obejmuje
ono prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby
osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych
przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej - wskazał Naczelny Sąd Administracyjny
w wyroku z 16.3.2021 r., I OSK 2661/20, 
 i podkreślił, że organy administracji publicznej, limitując
wysokość przyznanych świadczeń lub też odmawiając ich przyznania pomimo spełnienia przesłanek, nie
naruszają obowiązujących przepisów prawa, o ile decyzja taka nie przekracza dopuszczalnych granic
uznania administracyjnego.
Zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego
NSA stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że Skarżący ze względu na jego sytuację życiową,
a zwłaszcza osiągany dochód miesięczny spełnia kryteria przyznania świadczeń z pomocy społecznej. W ocenie
NSA zgromadzony przez organy materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia zaskarżonego
skargą do WSA w Poznaniu. Fakt, że ocena materiału dowodowego zebranego w toku postępowania wyjaśniającego
dokonana przez organy okazała się odmienna od pożądanej przez Skarżącego, nie może wskazywać sama z siebie,
że w toku postępowania wyjaśniającego doszło do naruszenia zasad jego prowadzenia określonych w art. 7 ustawy
z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: KPA), art. 77 § 1 KPA
i art. 80 KPA.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania zawarty w skardze kasacyjnej został oparty na argumencie
niedostatecznego wyjaśnienia stanu zdrowia Skarżącego. W tym miejscu należy wskazać, że w toku wywiadu
środowiskowego ustalono, że Skarżący nie zgłasza problemów zdrowotnych, podczas gdy zdaniem autora skargi
kasacyjnej na takie problemy wskazuje dokument załączony do skargi kasacyjnej. Podkreślenia w tym miejscu
wymaga, że dokument ten nie został przedstawiony przez Skarżącego w toku postępowania administracyjnego. Nie
był on zatem znany organom. Zauważyć przy tym należy, że zasada prowadzenia postępowania wyjaśniającego
z urzędu nie zwalnia strony tego postępowania z obowiązku współpracy z organem przy ustaleniu stanu
faktycznego sprawy zwłaszcza w sytuacji, gdy strona jest wyłącznym posiadaczem dokumentu lub dowodu.
Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że dokument załączony do skargi, który miał wskazywać na zły stan
zdrowia Skarżącego, został sporządzony przez Skarżącego, w związku z czym należy przypisać mu walor
oświadczenia wnioskodawcy ubiegającego się o przyznanie świadczenia pomocy publicznej niepopartego innymi
dokumentami, w tym w szczególności dokumentacją medyczną czy zaświadczeniem lekarskim. W sytuacji tej trudno
jest uznać, że dokument ten mógłby być dowodem zmieniającym ocenę stanu faktycznego i wobec oświadczenia
o niezgłoszeniu problemów zdrowotnych złożonego przez Skarżącego spowodować konieczność uzupełnienia
postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia zasad zaufania do władzy publicznej oraz przekonywania, uregulowanych
odpowiednio w art. 8 KPA oraz art. 11 KPA NSA wskazał, że zarzut naruszenia zasady przekonywania nie został
uzasadniony przez autora skargi kasacyjnej. Zaskarżone rozstrzygnięcia organów obu instancji zawierają
uzasadnienia, w których zawarto wywody wskazujące na przyczyny odmowy przyznania Skarżącemu świadczenia
pomocy społecznej we wnioskowanej wysokości. Odmienne oczekiwania Skarżącego co do rozmiaru przyznanego
świadczenia nie powodują, że zarzut ten może zostać uznany za uzasadniony. Z kolei odnosząc się do zarzutu
naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej, należy wskazać, że Skarżący w skardze złożonej do WSA
w Poznaniu wprawdzie zarzucił, że wywiad środowiskowy został przeprowadzony w niesprzyjającej atmosferze, ale
argument ten dotyczył wyłącznie sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ustaleń poczynionych
w jego wyniku. Fakt określonego sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może - w ocenie
NSA - stanowić skutecznego zarzutu, o ile w jego wyniku nie dochodzi do ustalenia stanu faktycznego
sprawy niezgodnego ze stanem rzeczywistym.
W świetle powyższych wywodów za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 7 KPA, art. 11 KPA, art.
77 § 1 KPA oraz art. 80 KPA w zw. z art. 151 KPA, a także art. 8 KPA i art. 11 KPA.
Przyznanie zasiłku celowego
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z 12.3.2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.
U. z 2020 r. poz. 1876; dalej: PomSpołU), art. 7 pkt 6 PomSpołU oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 PomSpołU przez
nieprzyznanie zasiłku celowego pomimo spełniania przez Skarżącego przesłanek jego uzyskania, należy wskazać,
że spełnienie przesłanek wskazanych w tych przepisach jest konieczne do przyznania zasiłku celowego, ale
nie gwarantuje jego otrzymania we wnioskowanej wysokości ani otrzymania go w ogóle (wyrok NSA


z 20.11.2020 r. sygn. akt I OSK 1322/20, 
). Przyznanie zasiłku celowego odbywa się bowiem w warunkach
uznania administracyjnego, na co wskazuje użycie w art. 39 ust. 1 i 2 PomSpołU wyrażenia „może być przyznany”.
Oznacza to, że obejmuje ono prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać
w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości
środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej (wyrok NSA z 29.9.2020 r.
sygn. akt I OSK 1032/20, 
). Organy administracji publicznej, limitując wysokość przyznanych świadczeń
lub też odmawiając ich przyznanie pomimo spełnienia przesłanek przyznania świadczeń pomocy społecznej,
nie naruszają obowiązujących przepisów prawa, o ile decyzja taka nie przekracza dopuszczalnych granic
uznania administracyjnego.
Przenosząc powyższe spostrzeżenia na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że Skarżący złożył wniosek
o pomoc finansową w formie zasiłku celowego m.in. na zakup żelazka, zakup żywności, utrzymanie i konserwację
lokalu, zakup odzieży sezonowej. W toku postępowania organy ustaliły, że w niedługim okresie poprzedzającym
złożenie wniosku Skarżący uzyskiwał świadczenia pomocy społecznej na zbliżone cele. Organy ustaliły, że koszty
mieszkania pokrywa rodzina Skarżącego. Ponadto z ustaleń organów wynika, że Skarżący jest w stanie
umożliwiającym podjęcie pracy zarobkowej. W świetle powyższego oraz uwzględniając zakres żądań Skarżącego,
a także rezygnację przez niego z części przyznanych mu świadczeń, z których jakości Skarżący nie był
usatysfakcjonowany, należy uznać, że Skarżący w całości czerpie środki do utrzymania z pomocy udzielanej przez
inne osoby i instytucje. Nie przejawia przy tym dążeń do uniezależnienia się od pomocy tych osób i instytucji,
a przynajmniej zmniejszenia jego rozmiarów. Tymczasem, jak wynika to z art. 3 ust. 1 PomSpołU, działania pomocy
społecznej mają na celu wspieranie, a nie wyręczanie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do
zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Oznacza to, że organy pomocy społecznej były uprawnione nie tylko do
ograniczenia przyznanego świadczenia pomocy społecznej w stosunku do wnioskowanego, ale nawet do całkowitej
odmowy jego przyznania, pomimo że Skarżący spełniał warunki przyznania wnioskowanego świadczenia. Stwierdzić
przy tym należy, że organy wyczerpująco uzasadniły zajęte stanowisko, a przytoczona przez nie motywacja pozwala
uznać, że w toku wydawania zaskarżonych rozstrzygnięć nie doszło do przekroczenia granic uznania
administracyjnego i dowolnej oceny sytuacji Skarżącego. Tym samym Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że
w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia zasad przyznania świadczeń pomocy społecznej.
W konsekwencji powyższego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 i 2 PomSpołU, art. 7 pkt
6 PomSpołU oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 PomSpołU.
Mając powyższe na uwadze, NSA uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego, działając na
podstawie art. 184 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r.
poz. 2325), oddalił skargę kasacyjną.

Komentarz
NSA, w komentowanym rozstrzygnięciu, wypowiedział się na temat dwóch kwestii, pierwszej - proceduralnej, tj.
zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym w szczególności dowodowego i drugiej - merytorycznej, tj.
reguł przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. NSA wskazał na uprawnienia organu administracyjnego
w zakresie obu ww. kwestii i zauważył, że co prawda postępowanie wyjaśniające prowadzone jest z urzędu, niemniej
jednak nie zwalnia to strony postępowania z pewnej aktywności i współpracy w ramach tego postępowania. Jeśli zaś
chodzi o zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, to NSA zwrócił uwagę na okoliczność, iż są one
przyznawane na zasadzie uznania administracyjnego, co gwarantuje organowi pewien zakres swobody przy
podejmowaniu przedmiotowej decyzji.

Wyrok NSA z 16.3.2021 r., I OSK 2661/20,