Pomoc Prawna Online
Pomoc Prawna Online

Stawki za zajęcie pasa drogowego nie mogą mieć związku z rodzajem nawierzchni drogi

Kategoria: Prawo administracyjne

Tematyka: Przepisy DrPublU, stawki opłat, zajęcie pasa drogowego, rodzaj nawierzchni drogi, WSA w Łodzi, naruszenie prawa, Rada Gminy Konopnica, nieważność uchwały

Przepisy DrPublU nie pozwalają na uzależnianie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego od rodzaju nawierzchni drogi gminnej. W niniejszej publikacji omawiane jest istotne naruszenie przepisów prawa oraz decyzja WSA w Łodzi stwierdzająca nieważność części zapisów zaskarżonej uchwały Rady Gminy Konopnica.

 

Przepisy DrPublU nie upoważniają rady gminy do wprowadzenia w zapisach uchwały w przedmiocie
ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnym lub dróg pozostających
w zarządzie tego podmiotu kryterium uzależnionego od rodzaju nawierzchni drogi gminnej. Uzależnienie
wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej od tego rodzaju kryterium stanowiło
istotne naruszenie art. 40 ust. 9 DrPublU, a regulujący tę kwestię zapis zaskarżonej uchwały został
uchwalony z przekroczeniem przysługującego organowi stanowiącemu gminy upoważnienia ustawowego,
wynikającego z ust. 8 powołanego przepisu.
Rozstrzygnięcie
WSA w Łodzi rozpoznał skargę Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Gminy Konopnica
z 30.12.2019 r. nr XIV/80/19 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego dróg
gminnych i dróg będących w zarządzie Gminy Konopnica na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub
potrzebami ruchu drogowego na drogach na terenie gminy Konopnica i stwierdził nieważność części zapisów
zaskarżonej uchwały.
Skarga Prokuratora
Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił naruszenie art. 40 ust. 9 ustawy z 21.3.1985 r. o drogach publicznych (t.j.
Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.; dalej: DrPublU) poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie
w jednym z paragrafów zaskarżonej uchwały, że za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego w celu, o którym mowa w 1 § pkt 1
uchwały, ustala się m.in. następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia, tj. przy zajęciu drogi o nawierzchni
gruntowej, żwirowej, żużlowej i utwardzonej tłuczniem - 3,00 zł.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że kwestie pobierania opłat za zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane
z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg uregulowane zostały w art. 40 DrPublU. W myśl art
40 ust. 8 DrPublU organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których
zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego. Stawki
opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł. za jeden dzień zajmowania pasa drogowego,
a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł., z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń
infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł. za jeden
dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł.
Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 9 DrPublU przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się:
1.   kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;
2.   rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;
3.   procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;
4.   rodzaj zajęcia pasa drogowego;
5.   rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.
W ocenie strony skarżącej określona w jednym z zapisów zaskarżonej uchwały stawka - 3,00 zł. za każdy dzień
zajęcia, drogi o nawierzchni gruntowej, żwirowej, żużlowej i utwardzonej tłuczniem – uchwalona została
z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, zawartego w art. 40 ust. 8 DrPublU, bowiem dokonuje zróżnicowania
stawek opłat za zajęcie pasa drogowego od kryterium niewymienionym w art. 40 ust. 9 DrPublU. Powołany przepis
nie uwzględnia kryterium, jakim jest rodzaj nawierzchni. Wobec powyższego Prokurator Rejonowy w Wieluniu wniósł
o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w zaskarżonym zakresie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy
z 30.8. 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej:
PostAdmU).
Stanowisko WSA
Uwzględniając zarzuty skargi, WSA w Łodzi wskazał, że każda norma kompetencyjna musi być realizowana w taki
sposób, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat



zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję
organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia
prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm
o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji.
Normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym powtarzanie w uchwałach
organów gminy całych uregulowań ustawowych, jak i ich części, czy też nieprecyzyjne powtarzanie przepisów
zawartych w ustawie delegującej (upoważniającej) stanowi istotne naruszenie prawa. Uchwała rady gminy nie może
bowiem regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, gdyż mogłoby to prowadzić do
sytuacji, w której powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co
mogłoby skutkować całkowitą lub częściową zmianą intencji prawodawcy. Podkreślenia wymaga również, że
w orzecznictwie dopuszcza się w drodze wyjątku możliwość powtarzania w akcie prawa miejscowego zapisów
ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia
komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego,
jednakże i w takich sytuacjach winno się raczej poprzestać na odesłaniu do odpowiednich uregulowań ustawowych,
celem uniknięcia ewentualnych istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu dana norma
prawna (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje na gruncie danego aktu prawa miejscowego.
Kwestionowana niniejszą skargą uchwała Rady Gminy Konopnica podjęta została w sprawie wysokości stawek opłat
za zajęcie pasa drogowego.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 DrPublU zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem,
utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej -
zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c DrPublU.
W myśl art. 40 ust. 8 DrPublU organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla
dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m 2 pasa
drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł. za jeden dzień zajmowania pasa
drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł., z tym że w odniesieniu do
obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą
przekroczyć 0,20 zł. za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może
przekroczyć 20 zł.
Przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się:
1.   kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;
2.   rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;
3.   procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;
4.   rodzaj zajęcia pasa drogowego;
5.   rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym (art. 40 ust. 9 DrPublU).
Kwestionowanym zapisem zaskarżonej uchwały Rada Gminy Konopnica wprowadziła nieprzewidziane w ustawie
dodatkowe kryterium ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego „drogi o nawierzchni gruntowej, żwirowej, żużlowej
i utwardzonej tłuczniem.” Tymczasem jedynym ustawowym kryterium podlegającym uwzględnieniu przy ustalaniu
stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, odnoszącym się do „rodzaju drogi”, jest wymienione w art. 40 ust. 9 pkt 2
DrPublU kryterium „kategorii drogi, której pas drogowy zostaje zajęty.”
Zgodnie z art. 2 ust. 1 DrPublU drogi publiczne ze względu na funkcję w sieci drogowej dzielą się na następujące
kategorie: drogi krajowe; drogi wojewódzkie; drogi powiatowe; drogi gminne. Powyżej przywołany przepis stanowi
zamknięty katalog dróg publicznych. Nie przewiduje kategorii „drogi o nawierzchni gruntowej, żwirowej, żużlowej
i utwardzonej tłuczniem”, jak również nie wprowadza jakichkolwiek podkategorii dróg publicznych wymienionych
w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 DrPublU.
Dokonany przez Radę Gminy Konopnica podział drogi gminnej na „drogi o nawierzchni gruntowej, żwirowej, żużlowej
i utwardzonej tłuczniem” nie może zostać wywiedziony także z art. 4 DrPublU. Zgodnie z definicjami legalnymi
zawartymi w tym przepisie: pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego
powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane
z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą;
natomiast droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca
całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym.





Reasumując, Sąd stwierdził, że powołane powyżej przepisy nie upoważniały Rady Gminy Konopnica do
wprowadzenia w zapisach zaskarżonej uchwały dodatkowego, nieznanego ustawie kryterium ustalania opłat za
zajęcie pasa drogowego, uzależnionego od rodzaju nawierzchni drogi gminnej pozostającej w zarządzie Gminy
Konopnica. Tym samym uzależnienie wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej od tego
rodzaju kryterium stanowiło istotne naruszenie art. 40 ust. 9 DrPublU, a regulujący tę kwestię zapis zaskarżonej
uchwały został uchwalony z przekroczeniem przysługującego organowi stanowiącemu gminy upoważnienia
ustawowego, wynikającego z ust. 8 DrPublU.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 PostAdmU stwierdził nieważność określonego zapisu
uchwały.

Komentarz
WSA w Łodzi wskazał na zakres kompetencji uchwałodawcy przyznanych w drodze ustawy. Rada gminy podejmując
uchwałę nie może wprowadzać do niej zapisów, na które ustawodawca nie zezwolił. W omawianym orzeczeniu tak
się stało poprzez określenie stawek za zajęciu pasa drogowego w zależności od rodzaju nawierzchni. Takiego
kryterium DrPublU nie przewidują.



Wyrok WSA w Łodzi z 5.3.2021 r., III SA/Łd 926/20, 








 

WSA w Łodzi uznał, że Rada Gminy Konopnica przekroczyła swoje uprawnienia, wprowadzając dodatkowe kryterium ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego. Orzeczenie to podkreśla konieczność przestrzegania przepisów prawa oraz ograniczeń władz samorządowych przy podejmowaniu decyzji.