Przepisy DrPublU nie upoważniają rady gminy do wprowadzenia w zapisach uchwały w przedmiocie
ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnym lub dróg pozostających
w zarządzie tego podmiotu kryterium uzależnionego od rodzaju nawierzchni drogi gminnej. Uzależnienie
wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej od tego rodzaju kryterium stanowiło
istotne naruszenie art. 40 ust. 9 DrPublU, a regulujący tę kwestię zapis zaskarżonej uchwały został
uchwalony z przekroczeniem przysługującego organowi stanowiącemu gminy upoważnienia ustawowego,
wynikającego z ust. 8 powołanego przepisu.
Rozstrzygnięcie
WSA w Łodzi rozpoznał skargę Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Gminy Konopnica
z 30.12.2019 r. nr XIV/80/19 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego dróg
gminnych i dróg będących w zarządzie Gminy Konopnica na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub
potrzebami ruchu drogowego na drogach na terenie gminy Konopnica i stwierdził nieważność części zapisów
zaskarżonej uchwały.
Skarga Prokuratora
Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił naruszenie art. 40 ust. 9 ustawy z 21.3.1985 r. o drogach publicznych (t.j.
Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.; dalej: DrPublU) poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie
w jednym z paragrafów zaskarżonej uchwały, że za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego w celu, o którym mowa w 1 § pkt 1
uchwały, ustala się m.in. następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia, tj. przy zajęciu drogi o nawierzchni
gruntowej, żwirowej, żużlowej i utwardzonej tłuczniem - 3,00 zł.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że kwestie pobierania opłat za zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane
z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg uregulowane zostały w art. 40 DrPublU. W myśl art
40 ust. 8 DrPublU organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których
zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego. Stawki
opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł. za jeden dzień zajmowania pasa drogowego,
a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł., z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń
infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł. za jeden
dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł.
Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 9 DrPublU przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się:
1.   kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;
2.   rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;
3.   procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;
4.   rodzaj zajęcia pasa drogowego;
5.   rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.
W ocenie strony skarżącej określona w jednym z zapisów zaskarżonej uchwały stawka - 3,00 zł. za każdy dzień
zajęcia, drogi o nawierzchni gruntowej, żwirowej, żużlowej i utwardzonej tłuczniem – uchwalona została
z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, zawartego w art. 40 ust. 8 DrPublU, bowiem dokonuje zróżnicowania
stawek opłat za zajęcie pasa drogowego od kryterium niewymienionym w art. 40 ust. 9 DrPublU. Powołany przepis
nie uwzględnia kryterium, jakim jest rodzaj nawierzchni. Wobec powyższego Prokurator Rejonowy w Wieluniu wniósł
o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w zaskarżonym zakresie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy
z 30.8. 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej:
PostAdmU).
Stanowisko WSA
Uwzględniając zarzuty skargi, WSA w Łodzi wskazał, że każda norma kompetencyjna musi być realizowana w taki
sposób, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat



zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję
organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia
prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm
o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji.
Normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym powtarzanie w uchwałach
organów gminy całych uregulowań ustawowych, jak i ich części, czy też nieprecyzyjne powtarzanie przepisów
zawartych w ustawie delegującej (upoważniającej) stanowi istotne naruszenie prawa. Uchwała rady gminy nie może
bowiem regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, gdyż mogłoby to prowadzić do
sytuacji, w której powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co
mogłoby skutkować całkowitą lub częściową zmianą intencji prawodawcy. Podkreślenia wymaga również, że
w orzecznictwie dopuszcza się w drodze wyjątku możliwość powtarzania w akcie prawa miejscowego zapisów
ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia
komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego,
jednakże i w takich sytuacjach winno się raczej poprzestać na odesłaniu do odpowiednich uregulowań ustawowych,
celem uniknięcia ewentualnych istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu dana norma
prawna (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje na gruncie danego aktu prawa miejscowego.
Kwestionowana niniejszą skargą uchwała Rady Gminy Konopnica podjęta została w sprawie wysokości stawek opłat
za zajęcie pasa drogowego.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 DrPublU zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem,
utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej -
zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c DrPublU.
W myśl art. 40 ust. 8 DrPublU organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla
dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m 2 pasa
drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł. za jeden dzień zajmowania pasa
drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł., z tym że w odniesieniu do
obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą
przekroczyć 0,20 zł. za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może
przekroczyć 20 zł.
Przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się:
1.   kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;
2.   rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;
3.   procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;
4.   rodzaj zajęcia pasa drogowego;
5.   rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym (art. 40 ust. 9 DrPublU).
Kwestionowanym zapisem zaskarżonej uchwały Rada Gminy Konopnica wprowadziła nieprzewidziane w ustawie
dodatkowe kryterium ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego „drogi o nawierzchni gruntowej, żwirowej, żużlowej
i utwardzonej tłuczniem.” Tymczasem jedynym ustawowym kryterium podlegającym uwzględnieniu przy ustalaniu
stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, odnoszącym się do „rodzaju drogi”, jest wymienione w art. 40 ust. 9 pkt 2
DrPublU kryterium „kategorii drogi, której pas drogowy zostaje zajęty.”
Zgodnie z art. 2 ust. 1 DrPublU drogi publiczne ze względu na funkcję w sieci drogowej dzielą się na następujące
kategorie: drogi krajowe; drogi wojewódzkie; drogi powiatowe; drogi gminne. Powyżej przywołany przepis stanowi
zamknięty katalog dróg publicznych. Nie przewiduje kategorii „drogi o nawierzchni gruntowej, żwirowej, żużlowej
i utwardzonej tłuczniem”, jak również nie wprowadza jakichkolwiek podkategorii dróg publicznych wymienionych
w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 DrPublU.
Dokonany przez Radę Gminy Konopnica podział drogi gminnej na „drogi o nawierzchni gruntowej, żwirowej, żużlowej
i utwardzonej tłuczniem” nie może zostać wywiedziony także z art. 4 DrPublU. Zgodnie z definicjami legalnymi
zawartymi w tym przepisie: pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego
powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane
z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą;
natomiast droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca
całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym.





Reasumując, Sąd stwierdził, że powołane powyżej przepisy nie upoważniały Rady Gminy Konopnica do
wprowadzenia w zapisach zaskarżonej uchwały dodatkowego, nieznanego ustawie kryterium ustalania opłat za
zajęcie pasa drogowego, uzależnionego od rodzaju nawierzchni drogi gminnej pozostającej w zarządzie Gminy
Konopnica. Tym samym uzależnienie wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej od tego
rodzaju kryterium stanowiło istotne naruszenie art. 40 ust. 9 DrPublU, a regulujący tę kwestię zapis zaskarżonej
uchwały został uchwalony z przekroczeniem przysługującego organowi stanowiącemu gminy upoważnienia
ustawowego, wynikającego z ust. 8 DrPublU.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 PostAdmU stwierdził nieważność określonego zapisu
uchwały.

Komentarz
WSA w Łodzi wskazał na zakres kompetencji uchwałodawcy przyznanych w drodze ustawy. Rada gminy podejmując
uchwałę nie może wprowadzać do niej zapisów, na które ustawodawca nie zezwolił. W omawianym orzeczeniu tak
się stało poprzez określenie stawek za zajęciu pasa drogowego w zależności od rodzaju nawierzchni. Takiego
kryterium DrPublU nie przewidują.



Wyrok WSA w Łodzi z 5.3.2021 r., III SA/Łd 926/20,