Stawki za zajęcie pasa drogowego nie mogą mieć związku z rodzajem nawierzchni drogi
Kategoria: Prawo administracyjne
Tematyka: Przepisy DrPublU, stawki opłat, zajęcie pasa drogowego, rodzaj nawierzchni drogi, WSA w Łodzi, naruszenie prawa, Rada Gminy Konopnica, nieważność uchwały
Przepisy DrPublU nie pozwalają na uzależnianie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego od rodzaju nawierzchni drogi gminnej. W niniejszej publikacji omawiane jest istotne naruszenie przepisów prawa oraz decyzja WSA w Łodzi stwierdzająca nieważność części zapisów zaskarżonej uchwały Rady Gminy Konopnica.
Przepisy DrPublU nie upoważniają rady gminy do wprowadzenia w zapisach uchwały w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnym lub dróg pozostających w zarządzie tego podmiotu kryterium uzależnionego od rodzaju nawierzchni drogi gminnej. Uzależnienie wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej od tego rodzaju kryterium stanowiło istotne naruszenie art. 40 ust. 9 DrPublU, a regulujący tę kwestię zapis zaskarżonej uchwały został uchwalony z przekroczeniem przysługującego organowi stanowiącemu gminy upoważnienia ustawowego, wynikającego z ust. 8 powołanego przepisu. Rozstrzygnięcie WSA w Łodzi rozpoznał skargę Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Gminy Konopnica z 30.12.2019 r. nr XIV/80/19 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego dróg gminnych i dróg będących w zarządzie Gminy Konopnica na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego na drogach na terenie gminy Konopnica i stwierdził nieważność części zapisów zaskarżonej uchwały. Skarga Prokuratora Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił naruszenie art. 40 ust. 9 ustawy z 21.3.1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.; dalej: DrPublU) poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w jednym z paragrafów zaskarżonej uchwały, że za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego w celu, o którym mowa w 1 § pkt 1 uchwały, ustala się m.in. następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia, tj. przy zajęciu drogi o nawierzchni gruntowej, żwirowej, żużlowej i utwardzonej tłuczniem - 3,00 zł. W uzasadnieniu skargi wskazano, że kwestie pobierania opłat za zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg uregulowane zostały w art. 40 DrPublU. W myśl art 40 ust. 8 DrPublU organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł. za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł., z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł. za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 9 DrPublU przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1. kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2. rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3. procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4. rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5. rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. W ocenie strony skarżącej określona w jednym z zapisów zaskarżonej uchwały stawka - 3,00 zł. za każdy dzień zajęcia, drogi o nawierzchni gruntowej, żwirowej, żużlowej i utwardzonej tłuczniem – uchwalona została z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, zawartego w art. 40 ust. 8 DrPublU, bowiem dokonuje zróżnicowania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego od kryterium niewymienionym w art. 40 ust. 9 DrPublU. Powołany przepis nie uwzględnia kryterium, jakim jest rodzaj nawierzchni. Wobec powyższego Prokurator Rejonowy w Wieluniu wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w zaskarżonym zakresie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30.8. 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: PostAdmU). Stanowisko WSA Uwzględniając zarzuty skargi, WSA w Łodzi wskazał, że każda norma kompetencyjna musi być realizowana w taki sposób, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym powtarzanie w uchwałach organów gminy całych uregulowań ustawowych, jak i ich części, czy też nieprecyzyjne powtarzanie przepisów zawartych w ustawie delegującej (upoważniającej) stanowi istotne naruszenie prawa. Uchwała rady gminy nie może bowiem regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, gdyż mogłoby to prowadzić do sytuacji, w której powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co mogłoby skutkować całkowitą lub częściową zmianą intencji prawodawcy. Podkreślenia wymaga również, że w orzecznictwie dopuszcza się w drodze wyjątku możliwość powtarzania w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego, jednakże i w takich sytuacjach winno się raczej poprzestać na odesłaniu do odpowiednich uregulowań ustawowych, celem uniknięcia ewentualnych istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu dana norma prawna (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje na gruncie danego aktu prawa miejscowego. Kwestionowana niniejszą skargą uchwała Rady Gminy Konopnica podjęta została w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 DrPublU zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c DrPublU. W myśl art. 40 ust. 8 DrPublU organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł. za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł., z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł. za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1. kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2. rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3. procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4. rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5. rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym (art. 40 ust. 9 DrPublU). Kwestionowanym zapisem zaskarżonej uchwały Rada Gminy Konopnica wprowadziła nieprzewidziane w ustawie dodatkowe kryterium ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego „drogi o nawierzchni gruntowej, żwirowej, żużlowej i utwardzonej tłuczniem.” Tymczasem jedynym ustawowym kryterium podlegającym uwzględnieniu przy ustalaniu stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, odnoszącym się do „rodzaju drogi”, jest wymienione w art. 40 ust. 9 pkt 2 DrPublU kryterium „kategorii drogi, której pas drogowy zostaje zajęty.” Zgodnie z art. 2 ust. 1 DrPublU drogi publiczne ze względu na funkcję w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe; drogi wojewódzkie; drogi powiatowe; drogi gminne. Powyżej przywołany przepis stanowi zamknięty katalog dróg publicznych. Nie przewiduje kategorii „drogi o nawierzchni gruntowej, żwirowej, żużlowej i utwardzonej tłuczniem”, jak również nie wprowadza jakichkolwiek podkategorii dróg publicznych wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 DrPublU. Dokonany przez Radę Gminy Konopnica podział drogi gminnej na „drogi o nawierzchni gruntowej, żwirowej, żużlowej i utwardzonej tłuczniem” nie może zostać wywiedziony także z art. 4 DrPublU. Zgodnie z definicjami legalnymi zawartymi w tym przepisie: pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą; natomiast droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Reasumując, Sąd stwierdził, że powołane powyżej przepisy nie upoważniały Rady Gminy Konopnica do wprowadzenia w zapisach zaskarżonej uchwały dodatkowego, nieznanego ustawie kryterium ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego, uzależnionego od rodzaju nawierzchni drogi gminnej pozostającej w zarządzie Gminy Konopnica. Tym samym uzależnienie wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej od tego rodzaju kryterium stanowiło istotne naruszenie art. 40 ust. 9 DrPublU, a regulujący tę kwestię zapis zaskarżonej uchwały został uchwalony z przekroczeniem przysługującego organowi stanowiącemu gminy upoważnienia ustawowego, wynikającego z ust. 8 DrPublU. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 PostAdmU stwierdził nieważność określonego zapisu uchwały. Komentarz WSA w Łodzi wskazał na zakres kompetencji uchwałodawcy przyznanych w drodze ustawy. Rada gminy podejmując uchwałę nie może wprowadzać do niej zapisów, na które ustawodawca nie zezwolił. W omawianym orzeczeniu tak się stało poprzez określenie stawek za zajęciu pasa drogowego w zależności od rodzaju nawierzchni. Takiego kryterium DrPublU nie przewidują. Wyrok WSA w Łodzi z 5.3.2021 r., III SA/Łd 926/20,
WSA w Łodzi uznał, że Rada Gminy Konopnica przekroczyła swoje uprawnienia, wprowadzając dodatkowe kryterium ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego. Orzeczenie to podkreśla konieczność przestrzegania przepisów prawa oraz ograniczeń władz samorządowych przy podejmowaniu decyzji.