Art. 64 § 2 KPA nie spełnia wymagań podstawy prawnej do wydania przez organy administracji decyzji.
Pozostawienie podania bez rozpoznania w oparciu o art. 64 § 2 KPA jest czynnością materialno-techniczną,
a co za tym idzie wydanie decyzji w tym zakresie przesadza o jej wydaniu bez podstawy prawnej,
a w konsekwencji o jej nieważności - stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26.5.2020 r. II OSK
3043/19, 
.
Wyrok WSA w Gdańsku
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 24.4.2019 r., II SA/Gd 864/18, 
 oddalił skargę W. B.
(dalej: Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z października 2018 r. w przedmiocie
nieważności decyzji w sprawie pozostawienia bez rozpoznania podania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań
realizacji przedsięwzięcia.
Skarga kasacyjna
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił:
• naruszenie prawa procesowego poprzez błędne zastosowanie art. 156 § 1 ust. 2 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks
postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: KPA) polegające na błędnym zastosowaniu,
w sytuacji gdy decyzja Wójta Gminy z marca 2008 r. nie jest obarczona wadą w postaci rażącego naruszenia prawa;
• naruszenie art. 107 § 1 ust. 6 KPA polegające na braku zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia prawnego
i faktycznego decyzji. W ocenie Skarżącego Sąd I instancji nie wskazał, na czym polegać ma rażące naruszenie
prawa przez Wójta Gminy w rozumieniu 156 § 1 ust. 2 KPA;
• błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż decyzja Wójta Gminy nie przesądza w kategoryczny
sposób, czy przedsięwzięcie Skarżącego wymaga ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację,
w sytuacji gdy w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wskazano, iż w przypadku inwestycji planowanej przez
Skarżącego nie zachodzi potrzeba wydawania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na
realizację przedsięwzięcia.
W oparciu o przytoczone zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie
sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów
postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że w dniu wydania decyzji obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów
z 9.11.2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz
szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu
o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. poz. 2573). Wskazał, że inwestycja objęta pozwoleniem na budowę
dotyczy m.in. ubojni drobiu oraz pomieszczeń służących obsłudze technologicznego procesu rozbioru mięsa
drobiowego. Zdaniem Skarżącego zgodnie z § 3 Rozporządzenia sporządzenia raportu o oddziaływaniu
przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać określone rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać
na środowisko. Jednocześnie wskazał, że nie wprowadzono obligatoryjności sporządzenia raportu oddziaływania
przedsięwzięcia na środowisko, gdyż to w § 1 i 2 Rozporządzenia wymieniono inwestycje, które obligatoryjnie
wymagają sporządzenia raportu. W jego ocenie przesądza o tym użyte w treści § 3 sformułowanie „może wymagać”,
które oznacza, że organom przyznany został luz decyzyjny, uprawniający je do dokonania samodzielnej oceny
sprawy. Tym samym Skarżący stanął na stanowisku, iż skoro Wójt uznał, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga
wydania decyzji środowiskowej, to okoliczności sprawy i charakter inwestycji wydania takiej decyzji nie wymagały.
W ocenie Skarżącego brak jest również podstaw do wzruszenia decyzji Wójta Gminy z uwagi na brak przesłanek
wskazanych w art. 156 KPA. Skarżący wyjaśnił, że decyzja została na podstawie i w ramach przysługującego
organowi luzu decyzyjnego oraz w oparciu o wartości wskazane w ww. Rozporządzeniu. Wskazał, że nie sposób
przyjąć w tych okolicznościach, że decyzja ta rażąco naruszała prawo.
Z uzasadnienia NSA
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej NSA stwierdził, że istota rozpoznawanej sprawy dotyczy oceny, czy
zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z marca 2008 r. Zwrócić należy uwagę, że
rozstrzygnięcie kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji dotyczy pozostawienia bez rozpoznania podania
złożonego przez Skarżącego o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację
przedsięwzięcia. Rozstrzygnięcie to oparto o art. 64 § 2 KPA oraz art. 46 ustawy z 27.4.2011 r. Prawo ochrony



środowiska (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1219). Wbrew twierdzeniom Skarżącego także z uzasadnienia kontrolowanej
w trybie nadzwyczajnym decyzji nie wynika, aby odnosiła się ona do meritum sprawy. Powołany § 3 ust. 1 pkt 1
Rozporządzenia określa przedsięwzięcia, które mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na
środowisko. Nie można więc twierdzić, że decyzja ta zawiera rozstrzygnięcie dotyczące środowiskowych
uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia (a właściwe rozstrzygnięcia w przedmiocie braku potrzeby
wydawania takiej decyzji). Przede wszystkim jednak należy zwrócić uwagę, że to rozstrzygnięcie jest jednym
z najważniejszych, immanentnych składników decyzji (postanowienia) i nie jest możliwe jego zastąpienie
uzasadnieniem decyzji. Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki
strony, i musi w związku z tym być jednoznaczny oraz precyzyjny. Obowiązek taki wynika z podstawowych zasad
postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności (art. 6 KPA), jak i zasady pogłębiania zaufania do
organów państwa (art. 8 KPA).
Rozstrzygnięcie kontrolowanej decyzji odnosi się wprost i to w sposób niebudzący żadnej wątpliwości do
pozostawienia podania bez rozpoznania. Koresponduje z tym rozstrzygnięciem także podana podstawa prawna tego
rozstrzygnięcia, to jest art. 64 § 2 KPA. Podzielić w tym względzie należy zapatrywania WSA w Gdańsku, że taka
decyzja obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 KPA, albowiem została wydana bez podstawy
prawnej. NSA przytoczył stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21.8.2001 r.
(II SA 1726/00, 
), zgodnie z którym wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu
prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest ale nie spełnia wymagań
podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych
rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Taka dokładnie sytuacja zachodzi
w rozpoznawanej sprawie. Art. 64 § 2 KPA nie spełniał bowiem wymagań podstawy prawnej do wydania przez
organy administracji decyzji. Pozostawienie podania bez rozpoznania w oparciu o art. 64 § 2 KPA jest
czynnością materialno-techniczną, a co za tym idzie wydanie decyzji w tym zakresie przesadza o jej wydaniu
bez podstawy prawnej (por. A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.
Wydanie 9, s. 757). Przyczyną dla której WSA w Gdańsku uznał, że rozstrzygnięcie organów administracji
w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy jest prawidłowe, było stwierdzenie, że kontrolowana
w trybie nadzwyczajnym decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Stąd też wskazanie jako podstawy prawnej
w pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 KPA (bez powiązania go z innymi przepisami)
z powołaniem się na okoliczność, że decyzja Wójta Gminy nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa nie
mogło odnieść zamierzonego przez Skarżącego kasacyjnie skutku. Wspomnieć należy, że WSA w Gdańsku uznał
także, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia zastosowanego art. 64 § 2 KPA, jednakże rozpatrywanie tych
okoliczności było zbędne, gdyż nie odnosiło się bezpośrednio do przyczyn, dla których uznano, że zostały spełnione
przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy.
Z powyższych względów nie można podzielić argumentacji skargi kasacyjnej o istnieniu wątpliwości interpretacyjnych
stanowiących przeszkodę w stwierdzeniu nieważności kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji, czy też
podzielić zapatrywania, że za odmową stwierdzenia jej nieważności przemawiają względy praworządności. Wręcz
przeciwnie to zasady praworządności nakazują wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obciążonej wadą
w postaci braku podstawy prawnej do jej wydania. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona
w oparciu o art. 184 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz. U. z 2019
r. poz. 2526).

Komentarz
W analizowanym wyroku NSA odniósł się do prawnej formy rozstrzygnięcia o pozostawieniu podania bez
rozpoznania wydawanego na podstawie art. 64 § 2 KPA. NSA podzielił dotychczasowy pogląd prezentowany
zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie zgodnie z którym pozostawienie podania bez rozpoznania ma charakter
czynności materialno-technicznej, o której podjęciu organ zawiadamia stronę w formie pisma informacyjnego, nie
przybiera zaś charakteru decyzji administracyjnej. Wydanie w takiej sytuacji decyzji jest podjęciem rozstrzygnięcia
bez podstawy prawnej, co w praktyce prowadzi do jej nieważności, tak jak stwierdził NSA na gruncie niniejszej
sprawy.

Wyrok NSA z 26.5.2020 r., II OSK 3043/19,