Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z 22.1.2021 r., II OSK 6/21, 

przypomniał, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia w trybie art. 64 § 2 KPA stanowi czynność
materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, dokonywaną w formie pisma informującego stronę
o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia, jako skutku nieuzupełnienia jego braków formalnych
w wyznaczonym terminie. Przedmiotowe pismo nie przybiera formy ani decyzji administracyjnej, ani
postanowienia.
Z uzasadnienia WSA w Krakowie
WSA w Krakowie postanowieniem z 7.7.2020 r., II SA/Kr 674/20, 
 odrzucił skargę S. sp. z o.o. z siedzibą w K.
(dalej: Skarżąca) na postanowienie Wojewody z kwietnia 2020 r., wydane w sprawie o udzielenie pozwolenia na
budowę, zwracając jednocześnie Skarżącej uiszczony wpis sądowy od skargi. WSA w Krakowie wskazał, że - wbrew
wnioskom sformułowanym w „odwołaniu” i skardze - przedmiotowego postanowienia Wojewody nie sposób jest
uznać za decyzję merytoryczną wydaną w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji
podkreślił, że Skarżąca błędnie traktuje pismo organu pierwszej instancji ze stycznia 2020 r. o pozostawieniu jej
wniosku bez rozpoznania jako decyzję administracyjną. Sąd ten wskazał, że pismo to rzeczywiście zawiera:
oznaczenie organu, adresata i podpis osoby reprezentującej organ, ale - wbrew stanowisku Skarżącej - nie zawiera
merytorycznego rozstrzygnięcia o istocie sprawy (wobec uprzedniego stwierdzenia przez organ administracji braków
formalnych wniosku uniemożliwiających nadanie sprawie dalszego biegu, które nie zostały uzupełnione przez
inwestora mimo wezwania). Wobec tego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie została
wydana decyzja administracyjna, od której Skarżącej mogłoby przysługiwać odwołanie, zaś potraktowanie pisma
zatytułowanego „odwołanie od decyzji”, jako ponaglenia na gruncie art. 37 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks
postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: KPA), najlepiej chroniło interesy Skarżącej,
umożliwiając jej bowiem wniesienie skargi na bezczynność i skontrolowanie prawidłowości działania lub braku
działania organu pierwszej instancji. Następnie WSA w Krakowie uznał, że skoro Skarżąca wniosła skargę na
postanowienie wydane w trybie art. 37 § 6 pkt 1 KPA, to podlega ona odrzuceniu, jako niedopuszczalna, na
podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.
z 2019 r. poz. 2325, dalej: PostAdmU). Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie organu rozpatrującego
ponaglenie ma bowiem charakter wpadkowy (incydentalny), a zatem nie kończy postępowania w sprawie
i nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Jest to postanowienie mające na celu likwidację
bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej, stanowi też
warunek formalny wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego dotyczącą bezczynności lub
przewlekłego prowadzenia postępowania. Postanowienie to nie może być ponadto zaskarżone zażaleniem
(art. 141 § 1 KPA).
Zarzuty skargi kasacyjnej
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła S. sp. z o.o. z siedzibą w K., wnosząc o jego uchylenie
i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji. Skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 2
PostAdmU, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny
wpływ na wynik sprawy, gdyż w wyniku popełnionych błędów WSA w Krakowie nie rozpoznał merytorycznie sprawy
i odrzucił skargę, tj.:
• błędnie ocenił działania organów obu instancji w świetle art. 37 § 6 KPA, art. 64 § 2 KPA oraz art. 104 KPA i nast.
i art. 138 KPA, i nie zakwalifikował rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta (Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu
Miasta) ze stycznia 2020 r. jako decyzji administracyjnej wbrew art. 104 KPA i nast., ale jako działanie na gruncie art.
64 § 2 KPA, chociaż organ pierwszej instancji rozstrzygnął merytorycznie sprawę i odmówił Skarżącej wydania
pozwolenia na budowę, oraz nie zakwalifikował rozstrzygnięcia Wojewody z kwietnia 2020 r., jako decyzji
administracyjnej wbrew art. 138 KPA, ale jako postanowienie z art. 37 § 6 KPA, chociaż organ drugiej instancji
dokonał kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w wyniku procedury odwoławczej zainicjowanej przez
Skarżącą; w rezultacie Sąd pierwszej instancji uznał, że Skarżącej nie przysługuje skarga na rozstrzygnięcie
Wojewody i bezzasadnie odrzucił skargę;
• nie rozpoznał merytorycznie sprawy i odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 PostAdmU, mimo iż
rozstrzygnięcie organu zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji nosiło znamiona decyzji administracyjnej, co
uprawniało Skarżącą do wniesienia skargi na podstawie art. 50 PostAdmU oraz skutkowało obowiązkiem jej
rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji zgodnie z art. 134 § 1 PostAdmU, czym Sąd pierwszej instancji
bezzasadnie uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia skargi.



Istota sporu
Istota rozpatrywanego przez NSA sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, po pierwsze, czy słusznie pismo
Skarżącej ze stycznia 2020 r., zatytułowane „odwołanie od decyzji”, zostało zakwalifikowane jako ponaglenie,
złożone w trybie art. 37 KPA, gdyż zostało wniesione w związku z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji ze
stycznia 2020 r., którym na podstawie art. 64 § 2 KPA, pozostawiono podanie Skarżącej o wydanie pozwolenia na
budowę bez rozpoznania, a także - po drugie, czy dopuszczalna była skarga do sądu administracyjnego na
rozstrzygnięcie organu, w następstwie rozpoznania przedmiotowego pisma Skarżącej.
W odniesieniu do pierwszej kwestii, podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że Skarżąca błędnie
traktuje pismo organu pierwszej instancji ze stycznia 2020 r. o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania, jako
decyzję administracyjną. Pismo to wprawdzie zawiera: oznaczenie organu, adresata i podpis osoby reprezentującej
organ, ale wbrew stanowisku Skarżącej, nie zawiera merytorycznego rozstrzygnięcia o istocie sprawy, wobec
uprzedniego stwierdzenia przez organ braków formalnych, nie tylko związanych z koniecznością przedłożenia decyzji
o warunkach zabudowy, uniemożliwiających nadanie sprawie dalszego biegu, które nie zostały uzupełnione przez
inwestora mimo wezwania. Podstawą prawną powyższego pisma, co należy jednoznacznie podkreślić, był art. 64 § 2
KPA. Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia stanowi czynność materialno-techniczną z zakresu
administracji publicznej, dokonywaną w formie pisma informującego stronę o pozostawieniu wniosku bez
rozpatrzenia, jako skutku nieuzupełnienia jego braków formalnych w wyznaczonym terminie. Pozostawienie
sprawy bez rozpoznania nie następuje w formie decyzji ani postanowienia. W utrwalonym orzecznictwie Sądu
Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że na pisma pozostawiające wniosek strony bez
rozpatrzenia nie przysługuje odwołanie ani skarga do sądu administracyjnego. Słusznie zatem także Sąd pierwszej
instancji stwierdził, że w zaistniałej sytuacji, potraktowanie pisma zatytułowanego „odwołanie od decyzji”, jako
ponaglenia na gruncie art. 37 KPA, najlepiej chroniło interesy Skarżącej, umożliwiając jej następnie wniesienie skargi
na bezczynność i skontrolowanie prawidłowości działania lub braku działania organu pierwszej instancji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak było więc także podstaw do uznania, że rozstrzygnięcie
Wojewody z kwietnia 2020 r., nie stanowiło postanowienia, wydanego na podstawie art. 37 § 6 pkt 1 KPA, lecz
decyzję administracyjną. A skoro tak, to należy zauważyć, że art. 37 § 6 KPA przewiduje wydanie w toku
postępowania administracyjnego postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1
KPA, przy czym jest to postanowienie zaliczane do grupy aktów administracyjnych, wydawanych w toku
postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych, incydentalnych kwestii wynikających w toku tego
postępowania, a nie aktów rozstrzygających o istocie sprawy. Postanowienie to nie kończy postępowania w sprawie,
jak również według KPA nie przysługuje na nie zażalenie. Nie jest to więc postanowienie podlegające zaskarżeniu do
sądu administracyjnego (postanowienia NSA z 2.7.2018 r., I OSK 2170/18, 
). Mając powyższe na uwadze
stwierdzić trzeba, że na postanowienie wydane na podstawie art. 37 KPA skarga do sądu administracyjnego
nie jest dopuszczalna z innych przyczyn w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 PostAdmU. Rozstrzygnięcie Sądu
pierwszej instancji odpowiada więc w ocenie NSA prawu.
Rozstrzygnięcie NSA
Tym samym, NSA nie podzielił wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania.
Z uwagi także na charakter procesowy, tak rozstrzygnięcia organu, jak i WSA w Krakowie, brak było uzasadnionych
podstaw do czynienia rozważań, czy doszło w sprawie do naruszenia przepisów prawa materialnego. W tym stanie
rzeczy NSA, działając na podstawie art. 184 PostAdmU w zw. art. 181 § 2 PostAdmU i art. 182 § 1 i 3 PostAdmU,
oddalił skargę kasacyjną.

Komentarz
W analizowanym rozstrzygnięciu NSA wypowiedział się m.in. na temat charakteru instytucji „pozostawienie wniosku
bez rozpatrzenia”, o której mowa w art. 64 § 2 KPA. Zdaniem NSA, co znajduje potwierdzenie w ugruntowanym
orzecznictwie zarówno NSA, jak też Sądu Najwyższego, pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia w trybie
przedmiotowego przepisu stanowi czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej. Dlatego też
jest dokonywane w formie zwykłego pisma informującego stronę o pozostawieniu jej wniosku bez rozpatrzenia.
Skierowanie do strony takiego pisma jest zazwyczaj skutkiem nieuzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku
w wyznaczonym terminie wskazanym przez organ administracji w stosownym wezwaniu. W konsekwencji
powyższego, należy podkreślić, iż pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie następuje ani w formie decyzji
administracyjnej, ani postanowienia. Co istotne z punktu widzenia strony postępowania i jej uprawnień procesowych,
na pisma pozostawiające wniosek strony bez rozpatrzenia nie przysługuje żaden środek zaskarżenia (ani odwołanie,
ani skarga do sądu administracyjnego).

Postanowienie NSA z 22.1.2021 r., II OSK 6/21,