Pozostawienie podania bez rozpoznania
Kategoria: Prawo administracyjne
Tematyka: Naczelny Sąd Administracyjny, pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, skarga kasacyjna, naruszenie przepisów postępowania, czynność materialno-techniczna
Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia to czynność materialno-techniczna z zakresu administracji publicznej, informująca stronę o braku uzupełnienia braków formalnych. WSA w Krakowie odrzucił skargę S. sp. z o.o. na postanowienie Wojewody, uzasadniając, że nie było decyzją merytoryczną. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie przepisów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z 22.1.2021 r., II OSK 6/21, przypomniał, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia w trybie art. 64 § 2 KPA stanowi czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, dokonywaną w formie pisma informującego stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia, jako skutku nieuzupełnienia jego braków formalnych w wyznaczonym terminie. Przedmiotowe pismo nie przybiera formy ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia. Z uzasadnienia WSA w Krakowie WSA w Krakowie postanowieniem z 7.7.2020 r., II SA/Kr 674/20, odrzucił skargę S. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: Skarżąca) na postanowienie Wojewody z kwietnia 2020 r., wydane w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, zwracając jednocześnie Skarżącej uiszczony wpis sądowy od skargi. WSA w Krakowie wskazał, że - wbrew wnioskom sformułowanym w „odwołaniu” i skardze - przedmiotowego postanowienia Wojewody nie sposób jest uznać za decyzję merytoryczną wydaną w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że Skarżąca błędnie traktuje pismo organu pierwszej instancji ze stycznia 2020 r. o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania jako decyzję administracyjną. Sąd ten wskazał, że pismo to rzeczywiście zawiera: oznaczenie organu, adresata i podpis osoby reprezentującej organ, ale - wbrew stanowisku Skarżącej - nie zawiera merytorycznego rozstrzygnięcia o istocie sprawy (wobec uprzedniego stwierdzenia przez organ administracji braków formalnych wniosku uniemożliwiających nadanie sprawie dalszego biegu, które nie zostały uzupełnione przez inwestora mimo wezwania). Wobec tego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna, od której Skarżącej mogłoby przysługiwać odwołanie, zaś potraktowanie pisma zatytułowanego „odwołanie od decyzji”, jako ponaglenia na gruncie art. 37 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: KPA), najlepiej chroniło interesy Skarżącej, umożliwiając jej bowiem wniesienie skargi na bezczynność i skontrolowanie prawidłowości działania lub braku działania organu pierwszej instancji. Następnie WSA w Krakowie uznał, że skoro Skarżąca wniosła skargę na postanowienie wydane w trybie art. 37 § 6 pkt 1 KPA, to podlega ona odrzuceniu, jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: PostAdmU). Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie organu rozpatrującego ponaglenie ma bowiem charakter wpadkowy (incydentalny), a zatem nie kończy postępowania w sprawie i nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Jest to postanowienie mające na celu likwidację bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej, stanowi też warunek formalny wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego dotyczącą bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Postanowienie to nie może być ponadto zaskarżone zażaleniem (art. 141 § 1 KPA). Zarzuty skargi kasacyjnej Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła S. sp. z o.o. z siedzibą w K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji. Skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 2 PostAdmU, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w wyniku popełnionych błędów WSA w Krakowie nie rozpoznał merytorycznie sprawy i odrzucił skargę, tj.: • błędnie ocenił działania organów obu instancji w świetle art. 37 § 6 KPA, art. 64 § 2 KPA oraz art. 104 KPA i nast. i art. 138 KPA, i nie zakwalifikował rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta (Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta) ze stycznia 2020 r. jako decyzji administracyjnej wbrew art. 104 KPA i nast., ale jako działanie na gruncie art. 64 § 2 KPA, chociaż organ pierwszej instancji rozstrzygnął merytorycznie sprawę i odmówił Skarżącej wydania pozwolenia na budowę, oraz nie zakwalifikował rozstrzygnięcia Wojewody z kwietnia 2020 r., jako decyzji administracyjnej wbrew art. 138 KPA, ale jako postanowienie z art. 37 § 6 KPA, chociaż organ drugiej instancji dokonał kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w wyniku procedury odwoławczej zainicjowanej przez Skarżącą; w rezultacie Sąd pierwszej instancji uznał, że Skarżącej nie przysługuje skarga na rozstrzygnięcie Wojewody i bezzasadnie odrzucił skargę; • nie rozpoznał merytorycznie sprawy i odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 PostAdmU, mimo iż rozstrzygnięcie organu zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji nosiło znamiona decyzji administracyjnej, co uprawniało Skarżącą do wniesienia skargi na podstawie art. 50 PostAdmU oraz skutkowało obowiązkiem jej rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji zgodnie z art. 134 § 1 PostAdmU, czym Sąd pierwszej instancji bezzasadnie uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia skargi. Istota sporu Istota rozpatrywanego przez NSA sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, po pierwsze, czy słusznie pismo Skarżącej ze stycznia 2020 r., zatytułowane „odwołanie od decyzji”, zostało zakwalifikowane jako ponaglenie, złożone w trybie art. 37 KPA, gdyż zostało wniesione w związku z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji ze stycznia 2020 r., którym na podstawie art. 64 § 2 KPA, pozostawiono podanie Skarżącej o wydanie pozwolenia na budowę bez rozpoznania, a także - po drugie, czy dopuszczalna była skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu, w następstwie rozpoznania przedmiotowego pisma Skarżącej. W odniesieniu do pierwszej kwestii, podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że Skarżąca błędnie traktuje pismo organu pierwszej instancji ze stycznia 2020 r. o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania, jako decyzję administracyjną. Pismo to wprawdzie zawiera: oznaczenie organu, adresata i podpis osoby reprezentującej organ, ale wbrew stanowisku Skarżącej, nie zawiera merytorycznego rozstrzygnięcia o istocie sprawy, wobec uprzedniego stwierdzenia przez organ braków formalnych, nie tylko związanych z koniecznością przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, uniemożliwiających nadanie sprawie dalszego biegu, które nie zostały uzupełnione przez inwestora mimo wezwania. Podstawą prawną powyższego pisma, co należy jednoznacznie podkreślić, był art. 64 § 2 KPA. Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia stanowi czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, dokonywaną w formie pisma informującego stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia, jako skutku nieuzupełnienia jego braków formalnych w wyznaczonym terminie. Pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie następuje w formie decyzji ani postanowienia. W utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że na pisma pozostawiające wniosek strony bez rozpatrzenia nie przysługuje odwołanie ani skarga do sądu administracyjnego. Słusznie zatem także Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w zaistniałej sytuacji, potraktowanie pisma zatytułowanego „odwołanie od decyzji”, jako ponaglenia na gruncie art. 37 KPA, najlepiej chroniło interesy Skarżącej, umożliwiając jej następnie wniesienie skargi na bezczynność i skontrolowanie prawidłowości działania lub braku działania organu pierwszej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak było więc także podstaw do uznania, że rozstrzygnięcie Wojewody z kwietnia 2020 r., nie stanowiło postanowienia, wydanego na podstawie art. 37 § 6 pkt 1 KPA, lecz decyzję administracyjną. A skoro tak, to należy zauważyć, że art. 37 § 6 KPA przewiduje wydanie w toku postępowania administracyjnego postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 KPA, przy czym jest to postanowienie zaliczane do grupy aktów administracyjnych, wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych, incydentalnych kwestii wynikających w toku tego postępowania, a nie aktów rozstrzygających o istocie sprawy. Postanowienie to nie kończy postępowania w sprawie, jak również według KPA nie przysługuje na nie zażalenie. Nie jest to więc postanowienie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego (postanowienia NSA z 2.7.2018 r., I OSK 2170/18, ). Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że na postanowienie wydane na podstawie art. 37 KPA skarga do sądu administracyjnego nie jest dopuszczalna z innych przyczyn w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 PostAdmU. Rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji odpowiada więc w ocenie NSA prawu. Rozstrzygnięcie NSA Tym samym, NSA nie podzielił wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Z uwagi także na charakter procesowy, tak rozstrzygnięcia organu, jak i WSA w Krakowie, brak było uzasadnionych podstaw do czynienia rozważań, czy doszło w sprawie do naruszenia przepisów prawa materialnego. W tym stanie rzeczy NSA, działając na podstawie art. 184 PostAdmU w zw. art. 181 § 2 PostAdmU i art. 182 § 1 i 3 PostAdmU, oddalił skargę kasacyjną. Komentarz W analizowanym rozstrzygnięciu NSA wypowiedział się m.in. na temat charakteru instytucji „pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia”, o której mowa w art. 64 § 2 KPA. Zdaniem NSA, co znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie zarówno NSA, jak też Sądu Najwyższego, pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia w trybie przedmiotowego przepisu stanowi czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej. Dlatego też jest dokonywane w formie zwykłego pisma informującego stronę o pozostawieniu jej wniosku bez rozpatrzenia. Skierowanie do strony takiego pisma jest zazwyczaj skutkiem nieuzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku w wyznaczonym terminie wskazanym przez organ administracji w stosownym wezwaniu. W konsekwencji powyższego, należy podkreślić, iż pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie następuje ani w formie decyzji administracyjnej, ani postanowienia. Co istotne z punktu widzenia strony postępowania i jej uprawnień procesowych, na pisma pozostawiające wniosek strony bez rozpatrzenia nie przysługuje żaden środek zaskarżenia (ani odwołanie, ani skarga do sądu administracyjnego). Postanowienie NSA z 22.1.2021 r., II OSK 6/21,
NSA oddalił skargę kasacyjną, potwierdzając charakter pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia jako czynności materialno-technicznej. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem, co oznacza brak możliwości odwołania czy skargi.