Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że art. 15zzzn ust. 2 KoronawirusU co prawda
dopuszcza dowodzenie w sprawach naruszenia kwarantanny również na podstawie notatki funkcjonariusza
Policji, niemniej jednak taka notatka urzędowa nie jest dowodem, który zwalnia organ administracji
publicznej z dalszego prowadzenia postępowania dowodowego i prowadzenia innych dowodów.
Stan faktyczny
Niniejsza sprawa dotyczy wymierzenia Skarżącemu decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego
kary pieniężnej za naruszenie 21.3.2020 r. obowiązku poddania się kwarantannie w związku z wcześniejszym
przekroczeniem przez niego granicy państwowej (powrotu do kraju).
Naruszenie obowiązku kwarantanny
Zdaniem WSA w Warszawie jest oczywiste, że prawo do sankcjonowania naruszenia obowiązku kwarantanny musi
wynikać z przepisów prawa powszechnego, a kluczowym aktem stanowiącym zdaniem organu podstawę do
nałożenia obowiązku kwarantanny jest § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20.3.2020 r.
w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 491). Należy
jednak zwrócić uwagę organu, że stan epidemii ogłoszono na terenie RP dopiero od 20.3.2020 r. do odwołania.
Tymczasem Skarżący miał przebywać na kwarantannie w okresie 18-31.3.2020 r. z uwagi na przekroczenie granicy
kraju 17.3.2020 r. Powyższe oznacza więc, że ww. rozporządzenie nie mogło w ogóle znaleźć zastosowania
w odniesieniu do Skarżącego. Jeżeli więc organy chciały zastosować i egzekwować względem Skarżącego wymóg
poddania się kwarantannie, powinny były odwołać się do wcześniejszego rozporządzenia Ministra Zdrowia
z 13.3.2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (t.j.
Dz.U. z 2020 r. poz. 433). Zarówno zatem w dacie przekroczenia granicy państwa przez Skarżącego, jak również
w dacie penalizowanego zdarzenia mającego stanowić naruszenie owego obowiązku (21.3.2020 r.) nie istniała żadna
podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, bądź prawidłowo ustalona delegacja ustawowa do uregulowania tej
kwestii w rozporządzeniu, z których by wynikało, że Skarżący będący obywatelem polskim ma obowiązek poddania
się kwarantannie w związku z przekroczeniem granicy państwa. Minister Zdrowia w sposób całkowicie bezprawny
wprowadził w rozporządzeniu nakaz określonego zachowania się obywatela, nie mając ku temu wystarczających
podstaw prawnych. Skoro więc nie istniała ustawowa podstawa ograniczenia obywatela poprzez nakazanie mu
pozostawania na kwarantannie, co stanowi rodzaj ograniczenia prawa swobodnego przemieszczania się,
a obowiązek w tym zakresie ustanowiono w rozporządzeniu bez należytej delegacji ustawowej, to sytuacja ta nie
mogła stanowić okoliczności pozwalającej na ukaranie Skarżącego karą pieniężną za niezabronione zachowanie,
mające polegać na złamaniu kwarantanny.
W niniejszej sprawie WSA w Warszawie uznał, że zarówno przepisy ww. rozporządzeń, które już nie obowiązują, ale
które były bądź mogły co do zasady być podstawą orzekania przez organy, są niezgodne z Konstytucją, gdyż jako
przepisy podustawowe ograniczały niezgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji prawo do poruszania się obywatela bez
żadnych ograniczeń (wbrew art. 52 ust. 3 Konstytucji RP). WSA w Warszawie odmówił więc stosowania tych
przepisów. Powyższe oznacza, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane bez
mogącej być uznaną za skuteczną i legalną podstawy prawnej. To z kolei stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2
ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: KPA) nakazującą
WSA w Warszawie stwierdzenie nieważności obu decyzji, co nastąpiło stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 ustawy
z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej:
PostAdmU).
Brak podstawy prawnej decyzji
Ponadto WSA w Warszawie wskazał, że zaskarżone decyzje są nieważne z uwagi na ich wydanie bez podstawy
prawnej umożliwiającej karanie obywatela, jak również zostały wydane z rażącym naruszeniem niepowołanej w ich
sentencji podstawy prawnej, którą ewentualnie organy mogłyby próbować zastosować. W ocenie WSA w Warszawie
zachodzą w tym przypadku obie postacie kwalifikowanego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Wyjaśniając zajęte
stanowisko WSA w Warszawie wskazał, że organy za podstawę orzekania przyjęły art. 48a ustawy z 5.12.2008 r.
o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1845), który został
dodany na mocy art. 8 pkt 22 ustawy z 31.3.2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia
związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 567) i wszedł
w życie 1.4.2020 r. Tym samym nie obowiązywał w dniu orzekania, tj. 31.3.2020 r. Zastosowanie przedmiotowego



przepisu stanowi sytuację wydania rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej albowiem taka w dniu orzekania
jeszcze nie obowiązywała. Należy traktować jako oczywiste, że przepisu sankcyjnego wprowadzonego
w określonej dacie w żadnym razie nie można stosować do zdarzeń zaistniałych przed jego wejściem
w życie.
Notatka funkcjonariusza Policji dowodem
Jednocześnie WSA w Warszawie wskazał, że w niniejszej sprawie organy obu instancji dopuściły się szeregu
uchybień zasad wynikających z KPA, a prawidłowość ich postępowania budzi wiele wątpliwości, m.in. w zakresie
przeprowadzonego postępowania dowodowego.
Analiza niniejszej sprawy wskazuje, że jedynym dowodem w sprawie na okoliczność naruszenia kwarantanny była
notatka urzędowa sporządzona przez funkcjonariusza Policji i następnie przekazana organowi pierwszej instancji -
Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu. Notatka taka nie jest jednak dowodem, który zwalnia
organ administracji publicznej z dalszego prowadzenia postępowania dowodowego i prowadzenia innych
dowodów w rozumieniu art. 75 § 1 KPA. Zwłaszcza, że ustalić należało, czy Skarżącemu została zapewniona
możliwość przeżycia na kwarantannie, czego z akt sprawy w ogóle nie można się dowiedzieć. Organy obu instancji,
czyniąc ustalenia faktyczne wyłącznie na podstawie notatki funkcjonariusza Policji, naruszyły art. 77 § 1 KPA
nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać cały niezbędny materiał dowodowy i go
rozpatrzyć. W ocenie WSA w Warszawie nie jest jakimkolwiek wyjaśnieniem istnienie w obrocie prawnym art. 15zzzn
ust. 2 ustawy z 2.3.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem
i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r.
poz. 1842, dalej: KoronawirusU), który dopuszcza dowodzenie w sprawach naruszenia kwarantanny również na
podstawie notatki Policji. Nie jest to przepis przewidujący wyłączność tego rodzaju dowodu (co i tak
musiałoby zostać uznane za oczywiście sprzeczne z Konstytucją). Zgodnie z tym przepisem, stwierdzenie
naruszenia obowiązku, o którym mowa w ust. 1 (hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji), może nastąpić
w szczególności na podstawie ustaleń Policji, innych służb państwowych lub innych uprawnionych podmiotów.
Rozstrzygnięcie WSA w Warszawie
Przeprowadzona kontrola zaskarżonych decyzji pozwoliła WSA w Warszawie stwierdzić, że z uwagi na odmowę
zastosowania ww. rozporządzeń wydano te rozstrzygnięcia po pierwsze bez skutecznej i legalnej podstawy prawnej,
po drugie bez podstawy prawnej do ukarania Skarżącego i z rażącym naruszeniem prawa (art. 15zzzn ust. 1
KoronawirusU i powołanych wyżej przepisów KPA prowadzących na rażącego pozbawienia Skarżącego możliwości
obrony swoich praw). Zarówno wydanie decyzji bez skutecznej podstawy prawnej, jak i jej wydanie z rażącym
naruszeniem prawa wyczerpuje przesłanki nieważności aktu administracyjnego sprecyzowane w art. 156 § 1 pkt 2
KPA. WSA w Warszawie stwierdził ponadto, że z uwagi na brak podstawy prawnej tak do nałożenia kwarantanny, jak
i wymierzenia kary pieniężnej brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania
administracyjnego co oznacza, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 PostAdmU w zw. z art. 105 § 1
KPA, nakazująca umorzenie postępowania administracyjnego.
Z powyższych przyczyn WSA w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną i w związku z tym na podstawie art. 145 § 1
pkt 2 PostAdmU w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 KPA i art. 145 § 3 PostAdmU w zw. z art. 105 § 1 KPA stwierdził
nieważność decyzji organów obu instancji i jednocześnie umorzył postępowanie administracyjne.

Komentarz
W analizowanym wyroku WSA w Warszawie odniósł się m.in. do waloru notatki urzędowej sporządzonej przez
funkcjonariusza Policji jako dowodu w postępowaniu administracyjnym. Co do zasady, zgodnie z utrwalonym
poglądem prezentowanym zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sadów administracyjnych, notatce nie można
przypisywać mocy dokumentu urzędowego, niemniej jednak może ona stanowić dowód w sprawie - tzw. dowód
wspierający, uzupełniający (wyrok WSA w Gdańsku z 28.10.2015 r., II SA/Gd 412/15, 
). Powyższe potwierdza
treść art. 75 § 1 zd. pierwsze KPA, zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się
do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Także art. 15zzzn ust. 2 KoronawirusU dopuszcza możliwość
dowodzenia (w sprawach naruszenia kwarantanny) również na podstawie notatki (tu: Policji).

Wyrok WSA w Warszawie z 13.1.2021 r., VII SA/Wa 1624/20,