Gminy żydowskie, nie mogą być uznane za „władze publiczne”, na których ciąży obowiązek udostępnienia
informacji publicznej, co jednak nie wyklucza zaliczenia ich do kategorii podmiotów realizujących zadania
publiczne lub podmiotów dysponujących majątkiem publicznym (art. 4 ust. 1 pkt 5 DostInfPubU), co z kolei
implikowałoby uznanie ich podmiotowości na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Skarga
Skarżący skierował do WSA skargę na bezczynność Gminy w zakresie rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie
informacji publicznej.
Z akt sprawy wynika, że 29.7.2020 r. Skarżący skierował do Gminy na adres poczty elektroniczne wniosek na
podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176,
dalej: DostInfPubU), w związku z prowadzoną kontrolą dotyczącą sposobu zabezpieczenia oraz konserwacji
cmentarzy żydowskich i miejsc pochówku osób narodowości żydowskiej prosząc o udzielenie informacji dotyczącej:
1.   cmentarzy, miejsc pochówku oraz miejsc martyrologii narodu żydowskiego usytuowanych na obszarze działania
     Gminy;
2.   wysokości środków finansowych przeznaczonych przez Gminę na cele związane z cmentarzami żydowskimi,
     miejscami pochówku lub miejscami martyrologii narodu żydowskiego w latach 2000-2020 wraz ze wskazaniem
     kwot, realizowanego zadania, podmiotu realizującego oraz lokalizacji miejsc objętych taką opieką oraz źródła
     finansowania ze szczególnym, uwzględnieniem środków publicznych w tym przekazanych przez samorządy,
     instytucje państwowe, organizacje pozarządowe oraz darowizny od osób fizycznych zarówno polskich jak
     i zagranicznych.
W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Zarządu Gminy wyjaśnił m.in., że Skarżącemu nie odmówiono udzielenia
informacji, a wszelkie informacje wnioskodawca uzyskał podczas rozmowy.
Stanowisko WSA
WSA zobowiązał gminę żydowską do rozpoznania wniosku.
WSA uznał, że poza sporem w niniejszej sprawie pozostawało, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej na
adres e-mail Gminy nie został właściwie rozpoznany i wnioskodawca nie uzyskał żądanej informacji. Co do tego nie
może być uznane za udzielenie żądanej informacji, jak wskazała Gmina w odpowiedzi na skargę, fakt odbycia
spotkania przez przedstawicieli Gminy ze skarżącym i „udzielnie mu wyczerpujących informacji, odpowiedzi na
wszystkie pytania”.
WSA wskazał, że postępowanie zostało zainicjowane pismem Skarżącego, którym wystąpił on do wszystkich gmin
wyznaniowych żydowskich w Polsce, w tym do Gminy o udostępnienie wskazanych w nim szeregu informacji,
dotyczących cmentarzy, miejsc pochówku oraz miejsc martyrologii narodu żydowskiego usytuowanych na obszarze
działania Gminy oraz wysokości środków finansowych przeznaczonych przez Gminę na utrzymanie i opiekę nad
takimi miejscami ze szczególnym uwzględnieniem środków publicznych pozyskiwanych przez Gminę z różnych
źródeł.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 20.2.1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich
w Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1798, dalej: GminyWyznŻydU, Gminy żydowskie zrzeszają
pełnoletnie osoby wyznania mojżeszowego, posiadające obywatelstwo polskie, zamieszkałe na terytorium RP.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy gminy żydowskie swobodnie wykonują zasady wyznania mojżeszowego oraz
zarządzają swoimi sprawami. Zgodnie z art. 3 ust. 2 GminyWyznŻydU gminy żydowskie rządzą się w swoich
sprawach własnym prawem wewnętrznym, określającym w szczególności organizację gmin żydowskich, uchwalanym
przez walne zebranie Związku Gmin w porozumieniu z Radą Religijną Związku Gmin.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 GminyWyznŻydU gminy żydowskie posiadają osobowość prawną. Na podstawie art. 22
ust. 1 GminyWyznŻydU wyznaniowym żydowskim osobom prawnym, o których mowa w art. 5, przysługuje prawo
nabywania, posiadania i zbywania mienia ruchomego i nieruchomego, nabywania i zbywania innych praw oraz
swobodnego zarządzania swoim majątkiem. Z kolei, zgodnie z art. 2 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach
i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1947, dalej: CmentU) utrzymanie cmentarzy wyznaniowych
i zarządzanie nimi należy do związków wyznaniowych (ust. 2).



Wstępna analiza powyżej wskazanych norm prawnych prowadzi do wniosku, że gminy żydowskie, nie mogą być
uznane za „władze publiczne”, na których ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej, co jednak nie
wyklucza zaliczenia ich do kategorii podmiotów realizujących zadania publiczne lub podmiotów dysponujących
majątkiem publicznym (art. 4 ust. 1 pkt 5 DostInfPubU), co z kolei implikowałoby uznanie ich podmiotowości na
gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej.
Zadania publiczne wynikają ze specjalnych norm ustrojowych, tzw. norm zadaniowych, co oznacza, że dla
stwierdzenia istnienia i ustalenia zakresu zadania publicznego konieczne jest odnalezienie w przepisach prawa
skierowanej do organu administrującego odpowiedniej normy zadaniowej, czyli takiej, która określa zachowania
organu administrującego konieczne do urzeczywistniania określonego celu państwa. Określenie zadania i określenie
celu działania podmiotu administracji publicznej jest jednoznaczne z nałożeniem na ten podmiot obowiązku
wykonania danego zadania lub obowiązku osiągnięcia wyznaczonego celu.
Teren cmentarza jest przedmiotem użyteczności publicznej o szczególnym charakterze. Jego funkcją jest z jednej
strony zaspakajanie zbiorowych potrzeb ludności w zakresie stworzenia godnego miejsca dla pochówku osób
zmarłych, umożliwiającego wykonywanie w ciszy, spokoju i odpowiednim otoczeniu zewnętrznym kultu ich pamięci,
zgodnie z obyczajem, tradycją i wyznawaną religią, oraz spełnienie obrzędów religijnych, z drugiej strony.
Z przepisów ustawy o cmentarzach wynika, że poza zatopieniem w morzu, prawo do godnego pochówku może być
realizowane wyłącznie na cmentarzach (art. 12 ust. 1 i 3 CmentU; zob. też wyrok NSA z 19.5.1997 r., I SA/Po
851/20, 
), zgodnie z którym: „Groby ludzkie mogą być usytuowane tylko na cmentarzach”). Z kolei art. 4
CmentU wprowadza obowiązek zakładania cmentarzy komunalnych, stanowiąc, że cmentarze takie „zakłada się” „w
zasadzie na terenie każdej gminy lub miasta, jednakże w uzasadnionych przypadkach można założyć cmentarz dla
kilku gmin”. Zasadą jest zatem istnienie cmentarza komunalnego na terenie każdej gminy, a odstępstwem –
w uzasadnionych przypadkach – zakładanie cmentarza dla kilku gmin. Zestawienie tej regulacji z treścią art. 1 ust. 1
CmentU, zgodnie z którym: „Zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gminy”
oraz art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713, dalej:
SamGminU) prowadzi do wniosku, że zadaniem państwa zdecentralizowanego przez samorząd terytorialny, w tym
wypadku samorząd gminny, jest obowiązek organizowania na terenie każdej gminy cmentarza komunalnego jako
w zasadzie wyłącznego miejsca, w którym dopuszczalne jest realizowanie prawa do godnego pochówku.
Niezależnie od tego, że zakładanie, rozszerzanie cmentarzy komunalnych jest wprost określone przez prawodawcę
jako zadanie publiczne (art. 1 ust. 1 CmentU), również z istoty rzeczy obowiązek umożliwienia realizacji prawa do
godnego pochówku, które może być realizowane wyłącznie na cmentarzach, wchodzi w zakres zadań publicznych
(takie stanowisko zajął NSA w wyroku z 4.12.2020 r.; I OSK 125/19).
Obok zakładania, rozszerzania i utrzymania cmentarzy komunalnych, także obowiązek umożliwienia realizacji prawa
do godnego pochówku wchodzi w zakres zadań publicznych. W tym miejscu wskazać należy, że tej kwalifikacji nie
zmienia unormowanie art. 8 ust. 2 CmentU. Regulacja ta wskazuje jedynie podmiot, wobec którego może być
kierowane roszczenie wynikające z prawa do godnego pochówku w sytuacji, w której w określonej miejscowości nie
ma cmentarza komunalnego. Podmiotem takim z woli prawodawcy jest wówczas zarząd cmentarza wyznaniowego,
który ma obowiązek umożliwić pochowanie na cmentarzu wyznaniowym, bez jakiejkolwiek dyskryminacji, osób
zmarłych innego wyznania lub niewierzących. Z tego przepisu wynika obowiązek realizowania prawa do godnego
pochówku przez zarząd cmentarza.
Pojęcie „zarząd cmentarza” nie zostało w powyższych regulacjach użyte w znaczeniu organu jednostki
organizacyjnej, a w znaczeniu podmiotu, który sprawuje czynności zarządzania cmentarzem. Chodzi o podmiot,
któremu powierzono zarządzanie cmentarzem, tj. o gminę żydowską (art. 5 ust. 1 pkt 1 GminyWyznŻydU).
Wskazywano wyżej, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 DostInfPubU, obowiązane do udostępniania informacji publicznej
są podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki
organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. W konsekwencji obowiązkiem zarządu gminy (Gminy) jest
zrealizowanie prawa podmiotowego do informacji publicznej (art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 DostInfPubU) poprzez
udostępnianie informacji publicznej, tj. informacji o działalności Gminy (zarządu cmentarza) w zakresie, w jakim
wykonuje ona zadania publiczne (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 DostInfPubU), czyli w realiach
niniejszej sprawy w zakresie, w jakim realizuje ona na cmentarzu wyznaniowym prawo do godnego pochówku.
Wywód w zakresie „zadań publicznych” będzie miał znaczenie drugorzędne w przypadku, gdy środki przeznaczone
na prowadzenie cmentarzy czy miejsc pochówku pochodzą (choćby w części) ze środków publicznych.

Komentarz
WSA przesądził, że gmina żydowska jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej – jako
podmiot, który realizuje zadanie publiczne poprzez realizowanie prawa do godnego pochówku, ale także jako




podmiot, który zarządza cmentarzem z wykorzystaniem środków publicznych. Oczywiście obowiązek stosowania
przepisów DostInfPubU należy ustalić w oparciu o kryteria przedmiotowe (rodzaj informacji w związku
z realizowaniem zadań publicznych bądź z wykorzystaniem środków publicznych) i podmiotowe. Spełnienie kryterium
przedmiotowego jest tutaj kluczowe.

Wyrok WSA w Łodzi z 26.2.2021 r., II SAB/Łd 97/20,