Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdański przypomniał pogląd, zgodnie z którym prawo wniesienia
odwołania przysługuje wyłącznie podmiotom, które były (lub powinny być) stronami postępowania
administracyjnego prowadzonego w pierwszej instancji, zaś kwestia ta (legitymacja odwoławcza) musi być
wyjaśniona w pierwszej kolejności, a jej rozstrzygnięcie warunkuje możliwość ponownego rozpatrzenia
sprawy przez organ odwoławczy i wydania decyzji merytorycznej.
Stan faktyczny rozpatrywanej sprawy
Decyzją administracyjną z 24.3.2020 r. Wójt Gminy (dalej: organ pierwszej instancji) umorzył wszczęte na wniosek
W. F. i A. postępowanie dotyczące zamknięcia i zlikwidowania strzelnicy w miejscowości K. argumentując, że brak
jest podstaw do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 59 ust. 3 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293, dalej: PlanZagospU).
Po rozpoznaniu odwołania W. F. i A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (organ odwoławczy, dalej: SKO)
18.2.2021 r. wydało decyzję kasacyjną wskazując, że nie można przyjąć, iż w sprawie nielegalnego
zagospodarowania przedmiotowej działki nie może mieć zastosowania art. 59 ust. 3 PlanZagospU z uwagi na fakt, iż
w sprawie jest również prowadzone postępowanie przez organ nadzoru budowlanego. W ocenie SKO organ
prowadzący przedmiotowe postępowanie powinien szczegółowo porównać zakres obu postępowań i wykazać, iż są
one ze sobą tożsame - dotyczą tych samych nielegalnie wzniesionych obiektów i tego samego sposobu zmiany
zagospodarowania terenu. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji nie dokonał takiej szczegółowej
analizy. W szczególności nie wyjaśnił, czy postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru
Budowlanego obejmuje w całości zmiany zagospodarowania terenu związane z działalnością strzelnicy, zarówno te
związane z posadowieniem nielegalnych obiektów (dwa kontenery, wiata, ToiToi), jak ze zmianą sposobu
zagospodarowania terenu polegającą na usypaniu nasypów ziemnych i zorganizowaniu torów strzelniczych. W tej
sytuacji nie można jednoznacznie przyjąć, iż niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe.
Sprzeciw
We wniesionym sprzeciwie W. S., właściciel działki (dalej: Skarżący), zarzucił SKO niezastosowanie art. 138 § 1 pkt
3 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: KPA) w zw.
z art. 127 § 1 KPA i art. 28 KPA oraz naruszenie art. 138 § 2 KPA. Skarżący wskazał, że zgodnie z utrwalonym
orzecznictwem stronami postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy mogą być wyłącznie
właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujący bezpośrednio lub pośrednio
z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Przymiot strony tych podmiotów za każdym razem
musi być jednak oceniany przez pryzmat wymogów wymienionych w art. 28 KPA. Sam fakt złożenia zawiadomienia
przez W. F. i A. nie daje im przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 59 PlanZagospU.
Ponadto Skarżący zauważył, że w sytuacji braku przymiotu strony po stronie W. F. i A. SKO dopuściło się
bezpodstawnego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu
organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej
instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy.
Odwołanie uprawnieniem procesowym strony
Zdaniem WSA w Gdańsku, w przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności należy wyjaśnić istotę odwołania i jego
skutecznego wniesienia. Odwołanie jest środkiem prawnym uruchamiającym tok instancji w postępowaniu
administracyjnym. Konstrukcja prawna odwołania oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że
postępowanie odwoławcze uruchamiane jest przez prawnie skuteczną (dokonaną z zachowaniem wymogów
formalnych i w przepisanym prawem terminie) czynność procesową legitymowanego podmiotu, tj. strony czy
też uczestnika na prawach strony, co wynika z art. 127 § 1 KPA. Prawo wniesienia środka odwoławczego
przysługuje wyłącznie podmiotom, które były stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w pierwszej
instancji lub powinny być stronami tego postępowania.
WSA w Gdańsku przypomniał, że - zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie - proceduralną
konsekwencją powyższego jest konieczność wyróżnienia w postępowaniu przed organem odwoławczym trzech faz:
fazy wstępnej, fazy rozpoznawczej i fazy orzeczniczej. W fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje czynności
mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W razie pozytywnego
wyniku czynności fazy wstępnej organ nie wydaje żadnego aktu. Wówczas rozpoczyna się kolejna faza
postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy. Natomiast
jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma



obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe
postępowanie odwoławcze. Taka niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub
przyczyn podmiotowych, przy czym do tych drugich należy brak legitymacji procesowej i w konsekwencji
odwoławczej podmiotu, który odwołanie wniósł. Wobec tego kwestia legitymacji odwoławczej musi być
wyjaśniona w pierwszej kolejności, a jej rozstrzygnięcie warunkuje możliwość ponownego rozpatrzenia
sprawy przez organ odwoławczy i wydania przezeń decyzji merytorycznej. WSA w Gdańsku podkreślił, że ta
ostatnia uwaga ma podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie. Jednocześnie, zdaniem WSA w Gdańsku, warto
zaakcentować, iż wydanie postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych
jest możliwe jedynie w przypadku, kiedy to ma miejsce prima facie, czyli „na pierwszy rzut oka” (art. 134 KPA). Jeśli
natomiast konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy, po przeprowadzeniu
tego postępowania i uznaniu, że odwołujący nie ma interesu prawnego, umarza postępowanie odwoławcze na
podstawie art. 138 § 1 pkt 3 KPA.
Stanowisko WSA w Gdańsku
Jak wynika z akt sprawy Skarżący jest właścicielem działki, wobec której prowadzone jest postępowanie w oparciu
o art. 59 ust. 3 PlanZagospU. Natomiast nie wynika z akt, na jakiej podstawie SKO uznało, że podmioty które wniosły
odwołanie mają interes prawy w rozstrzygnięciu sprawy. Zasadnie wskazał Skarżący, że status strony
w przedmiotowym postępowaniu, a więc także skuteczność wniesienia odwołania, winny zostać powiązane z art. 28
KPA. Powyższe okoliczności umknęły podczas badania wstępnego dopuszczalności odwołania przez SKO. W ocenie
WSA w Gdańsku takie działanie organu odwoławczego jest o tyle ważkim naruszeniem przepisów postępowania, iż
mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z tego powodu, że kwestia legitymacji odwoławczej musi być
wyjaśniona w pierwszej kolejności, zaś jej rozstrzygnięcie warunkuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy
przez organ odwoławczy i wydania przezeń decyzji merytorycznej. Rzeczą organu w ponownym postępowaniu
będzie ocena dopuszczalności wniesionego odwołania przez W. F. i A., a następnie podjęcie stosownego
rozstrzygnięcia adekwatnego do dokonanych ustaleń w kwestii legitymacji do wniesienia odwołania. Z tych względów
WSA w Gdańsku, działając na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2019 r. poz. 2325), uchylił zaskarżoną decyzję.

Komentarz
Przedmiotem rozważań WSA w Gdańsku na gruncie analizowanego w komentowanym wyroku stanu faktycznego
była sekwencja uprawnień przysługujących organowi odwoławczemu w toku rozpatrywania odwołania. WSA
w Gdańsku zaprezentował stanowisko, zgodne z dotychczas wyrażanym tak w doktrynie, jak i orzecznictwie, zgodnie
z którym absolutnie pierwszy etap postępowania organu odwoławczego powinien polegać na podjęciu takich
czynności, które pozwolą na zbadanie i ustalenie tak terminowości wniesienia odwołania, jak i jego dopuszczalności.
Dopiero pozytywne ustalenie w powyższym zakresie pozwala na przejście do etapu merytorycznego rozpoznawania
sprawy.

Wyrok WSA w Gdańsku z 13.5.2021 r., II SA/Gd 187/21,