W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przedstawiono pogląd, zgodnie z którym art.
134 KPA rozróżnia dwie odrębne instytucje procesowe, mianowicie: niedopuszczalność odwołania
i uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem tego Sądu organ odwoławczy w pierwszej kolejności
powinien zatem ustalić w postępowaniu wstępnym, tj. poprzedzającym merytoryczne rozpoznanie sprawy,
kwestię dopuszczalności odwołania, a następnie zachowania terminu do jego wniesienia.
Postępowanie administracyjne
Decyzją Kierownika ds. Usług Opiekuńczych, Domów Pomocy Społecznej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej
w O. (dalej: organ pierwszej instancji) wydaną na podstawie art. 106 ust. 5 i 3b ustawy z 12.3.2004 r. o pomocy
społecznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1876; dalej: PomSpołU), art. 60 ust. 1 PomSpołU, art. 61 ust. 1 i ust. 2 PomSpołU
zmieniono decyzję wydaną wobec E. K. (dalej: Skarżąca) w sprawie odpłatności za jej pobyt w Domu Pomocy
Społecznej (dalej: DPS) w ten sposób, że ustalono odpłatność Skarżącej za pobyt w DPS w wysokości 1381,20 zł.
miesięcznie. Pismem z 23.5.2019 r. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium
Odwoławcze w O. - organ odwoławczy (dalej: SKO) utrzymało zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy
w całości. Następnie decyzją organ pierwszej instancji zmienił decyzję w sprawie odpłatności za pobyt Skarżącej
w DPS w ten sposób, że ustalił odpłatność za pobyt w wymienionej placówce od 1.4.2020 r. w wysokości 1445,80
zł.miesięcznie. Pismem z 9.6.2020 r., które wpłynęło do organu pierwszej instancji 10.6.2020 r., Skarżąca złożyła
odwołanie od obu ww. decyzji.
Postanowieniem SKO, na podstawie art. 134 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.
Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: KPA), stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji.
W uzasadnieniu podniesiono, że z akt sprawy wynika, iż decyzja ta została odebrana przez Skarżącą 13.5.2019 r., co
Skarżąca poświadczyła własnoręcznym podpisem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Natomiast odwołanie od tej
decyzji Skarżąca wniosła 9.6.2020 r. SKO wskazało, że zgodnie z art. 129 § 2 KPA odwołanie wnosi się w terminie
czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji. W przedmiotowej sprawie decyzja została prawidłowo doręczona
Skarżącej 13.5.2019 r., a zatem odwołanie mogło być wniesione najpóźniej 27.5.2019 r. Tymczasem zostało ono
wniesione pismem z 9.6.2020 r., tj. ponad rok po upływie terminu do jego wniesienia. Jednocześnie Skarżąca nie
złożyła prośby o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania, w której uprawdopodobniłaby, że
uchybienie nastąpiło bez jej winy.
Skarżąca wniosła skargę do WSA w Olsztynie na powyższe rozstrzygnięcie, podnosząc, że zaskarżone
postanowienie jest niezgodne ze stanem faktycznym. W uzasadnieniu Skarżąca przedstawiła szczegółowo
dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie, kwestionując zasadność wydanych do tej pory decyzji
i postanowień. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
Wyjaśniono, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę okoliczności, iż złożone w terminie odwołanie od decyzji
zostało rozpatrzone przez SKO, które decyzją utrzymało ją w całości w mocy. W związku z tym, od decyzji tej nie
przysługiwało stronie prawo do ponownego wniesienia odwołania i należało stwierdzić niedopuszczalność jego
wniesienia, a nie uchybienie terminu do jego wniesienia.
Rozstrzygnięcie formalne w przedmiocie odwołania
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie SKO stwierdzające, że odwołanie w sprawie odpłatności
za pobyt w DPS zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia.
WSA w Olsztynie uznał, że należy wyjaśnić, iż postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym
(art. 15 KPA). Ponadto, stosownie do art. 127 § 1 KPA od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie
odwołanie tylko do jednej instancji, zaś w myśl art. 129 § 2 KPA odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia
doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Następnie
wskazał, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie
terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (art. 134 KPA). Podkreślenia wymaga,
że postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru
merytorycznej oceny rozstrzygnięcia sprawy, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może
zostać rozpoznane (wyrok WSA w Łodzi z 16.6.2020 r., II SA/Łd 57/20, 
).
Mając na uwadze przedstawiony powyżej stan prawny WSA w Olsztynie zauważył, że art. 134 KPA rozróżnia
niedopuszczalność odwołania od uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Podkreślił, że są to dwie odrębne
instytucje procesowe. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien zatem ustalić w postępowaniu wstępnym, tj.
poprzedzającym merytoryczne rozpoznanie sprawy, kwestię dopuszczalności odwołania, a następnie zachowania



terminu do jego wniesienia. Przy czym, na tle art. 134 KPA wyróżnia się przedmiotowe oraz podmiotowe przesłanki
niedopuszczalności odwołania. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia, a także
brak możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Z kolei przesłanki podmiotowe to takie, które odnoszą się do
wniesienia środka odwoławczego przez nieuprawniony podmiot (wyrok WSA w Gliwicach z 29.4.2020 r., II SA/Gl
265/20, 
).
Niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminu do wniesienia odwołania
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, WSA w Olsztynie wskazał, że - jak wynika z akt
rozpoznawanej sprawy - Skarżąca pismem z 23.5.2019 r. złożyła odwołanie od decyzji w sprawie ustalenia
wysokości odpłatności za jej pobyt w DPS, które zostało rozpoznane przez SKO decyzją. Nie budzi zatem
wątpliwości, że Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji w ustawowym terminie i zostało ono
rozstrzygnięte merytorycznie przez organ odwoławczy. Tym samym, Skarżącej nie przysługiwało ponowne
odwołanie. Nie można bowiem skutecznie wnieść drugiego odwołania od tej samej decyzji, w sytuacji, gdy
zapadło już rozstrzygnięcie co do pierwszego odwołania. Zdaniem WSA w Olsztynie, należy zatem stwierdzić, że
odwołanie od decyzji, zawarte w piśmie Skarżącej z 9.6.2020 r., jako kolejne odwołanie od tej samej decyzji w świetle
obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne. Tym samym, w niniejszej sprawie
zaistniała przesłanka do stwierdzenia niedopuszczalności tego odwołania, nie zaś, jak uznał organ odwoławczy,
uchybienia terminu do jego wniesienia.
Stanowisko WSA w Olsztynie
W świetle powyższych rozważań, stanowisko zaprezentowane przez SKO w zaskarżonym postanowieniu należy
uznać za błędne. Organ drugiej instancji nie uwzględnił bowiem okoliczności, że w związku z tym, że jest to kolejne
odwołanie złożone przez Skarżącą od tej samej decyzji, zachodzą podstawy do stwierdzenia
niedopuszczalności odwołania w rozumieniu art. 134 KPA. W tym stanie rzeczy, WSA w Olsztynie, na podstawie
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2019
r. poz. 2325), uchylił zaskarżone postanowienie.

Komentarz
Jak słusznie zauważył WSA w Olsztynie w analizowanym rozstrzygnięciu, art. 134 KPA przewiduje dwie osobne
instytucje procesowe, dwa odrębne rozstrzygnięcia formalne, tj. po pierwsze - postanowienie o niedopuszczalności
odwołania i po drugie - postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Wydanie jednego
z ww. rozstrzygnięć możliwe jest jedynie po zaistnieniu ustawowo określonych przesłanek, różnych dla każdej z tych
instytucji. Jednocześnie KPA zakłada pewną sekwencję działania organu odwoławczego i stanowi, że rozstrzygnięcie
kwestii dopuszczalności odwołania w ogóle ma pierwszeństwo przed badaniem zachowania kodeksowego terminu
do jego wniesienia. Obydwa ww. postanowienia mogą zapaść już w postępowaniu wstępnym, czyli jedynie przed
merytorycznym rozpoznaniem sprawy. Z perspektywy strony postępowania administracyjnego istotne znaczenie
procesowe ma okoliczność, że przedmiotowe postanowienia są ostateczne, a ich zaskarżenie możliwe jest jedynie
właśnie w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Wyrok WSA w Olsztynie z 2.3.2021 r., II SA/Ol 927/20,