Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że dla zachowania terminu do wniesienia odwołania od decyzji
organu administracji publicznej pierwszej instancji decydujące znaczenia ma data nadania odwołania od ww.
decyzji w placówce pocztowej, nie zaś data, którą opatrzono pismo.
Stan faktyczny sprawy
WSA w Gliwicach wyrokiem z 16.2. 2018 r., II SA/Gl 1010/17, 
 oddalił skargę P. H.W. (dalej: Skarżąca) na
postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (organ odwoławczy, dalej: SKO) z sierpnia 2017 r.
w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej opłaty za korzystanie
ze środowiska. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Marszałek Województwa (organ pierwszej instancji) decyzją
z czerwca 2017 r. wymierzył Skarżącej, prowadzącej w II półroczu 2012 r. Gospodarstwo Rolne opłatę za korzystanie
ze środowiska z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy
opłatą należną, a wynikającą z wykazu – tj. wynoszącą 24 307 zł. Decyzja została doręczona Skarżącej 28.6.2017 r.
Pismem z 12.7.2017 r. Skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów procedury
administracyjnej i przepisów prawa materialnego, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego
rozpoznania organowi pierwszej instancji. Postanowieniem z sierpnia 2017 r. SKO stwierdziło uchybienie terminu do
wniesienia odwołania. SKO wskazało, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, iż decyzja Marszałka
Województwa została doręczona Skarżącej 28.6.2017 r., a zatem uwzględniając kodeksowe zasady obliczania
terminów, termin dla wniesienia odwołania od tej decyzji upłynął 12.7.2017 r., podczas gdy przedmiotowe odwołanie
złożone zostało 13.7.2017 r. za pośrednictwem Poczty Polskiej.
Z uzasadnienia WSA w Gliwicach
Skarżąca złożyła skargę na ww. postanowienie do WSA w Gliwicach i podkreśliła, że zgodnie z art. 40 § 1 ustawy
z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. dalej: KPA) pisma
doręcza się stronie. W niniejszej sprawie wymogu tego nie dochowano, wobec czego nie może być mowy
o prawidłowym doręczeniu decyzji, a tym samym zasadne jest twierdzenie, że termin wskazany przez organ nie
został ustalony w sposób należyty.
WSA w Gliwicach uznał skargę za niezasadną i podniósł, że przesyłka adresowana do Skarżącej została skierowana
na jej adres domowy i odebrana 28.6.2017 r. przez „pełnoletniego domownika – G. Ś.”, co wymieniona poświadczyła
własnym podpisem. Zostało zatem udokumentowane zwrotnym potwierdzeniem odbioru, że przedmiotowa decyzja
została prawidłowo doręczona w wyżej określonej dacie. W ocenie Sądu pierwszej instancji SKO zasadnie podniosło,
że Skarżąca nie wskazała skutecznie, na czym miałaby polegać nieprawidłowość tego doręczenia. Uwzględniając
fakt, że odwołanie od decyzji Marszałka Województwa zostało wprawdzie opatrzone datą 12.7.2017 r., ale nadane
dopiero dzień później w Urzędzie Pocztowym – czyli 13.7.2017 r., a wraz z nim nie został złożony wniosek
o przywrócenie uchybionego terminu, należy – zdaniem WSA w Gliwicach – uznać, że organ odwoławczy podjął
prawidłowe rozstrzygnięcie o uchybieniu terminu do złożenia odwołania. Konsekwencją uchybienia terminu do
dokonania czynności procesowej jest, wydane na podstawie art. 134 KPA, postanowienie o stwierdzeniu uchybienia
terminu do wniesienia odwołania.
Zarzuty skargi kasacyjnej
Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając rozstrzygnięcie WSA w Gliwicach w całości
i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, m.in.: art. 40 § 1 KPA, poprzez uznanie za prawnie skuteczne
doręczenie decyzji, mimo tego, że nie została ona doręczona Skarżącej, a także art. 134 KPA, poprzez wadliwe
uznanie, iż odwołanie od decyzji wniesiono z uchybieniem ustawowego terminu, w sytuacji gdy, nie może być mowy
o prawidłowym doręczeniu przedmiotowej decyzji, co skutkowało nienależytym ustaleniem daty, od której należy
liczyć termin na wniesienie odwołania. W oparciu o ww. zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w całości
i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach.
Z uzasadnienia NSA
NSA rozpatrując przedmiotową skargę w pierwszej kolejności przywołał przepisy postępowania administracyjnego
mające znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i wskazał na art. 134 KPA, zgodnie z którym organ
odwoławczy ocenia, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w ustawowym terminie, a w razie
stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu – ma obowiązek wydania ostatecznego



postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu, a także na art. 129 § 2 KPA, który stanowi iż odwołanie od
decyzji organu pierwszej instancji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie i na art. 40 §
1 KPA, w myśl którego pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela – temu
przedstawicielowi, jeżeli jednak strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (art. 40 § 2
KPA).
Następnie NSA wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż uchybienie terminu jest
okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie
postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 KPA (wyrok NSA
z 4.2.2014 r., II OSK 2126/12, 
). Także w doktrynie prezentowane jest zbieżne z powyższym stanowisko,
zgodnie z którym art. 134 KPA, będący bezwzględnie obowiązującą normą prawną, wskazuje obowiązek organu
odwoławczego wyraźnego ustosunkowania się do tej czynności, a stwierdzenie uchybienia terminu wymaga
jednoznacznego rozstrzygnięcia w formie postanowienia (B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, 
).
Mając powyższe na uwadze, NSA stwierdził, że w niniejszej sprawie należało ustalić dwie okoliczności:
• datę doręczenia stronie decyzji organu pierwszej instancji,
• datę wniesienia przez nią odwołania,
a następnie wskazał, że obie te okoliczności zostały prawidłowo ustalone, czego wynikiem jest zaskarżone
postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.
W dalszej kolejności NSA zwrócił uwagę na zasady dokonywania doręczeń korespondencji w postępowaniu
administracyjnym i podkreślił, że zasadą jest, iż doręczenie następuje do rąk adresata (art. 42 KPA), zaś
w przypadku nieobecności adresata, doręczenia można dokonać za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi,
sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 § 1 KPA). W razie
niemożności doręczenia przesyłki w sposób przewidziany w ww. trybach, art. 44 § 1 pkt 1 i 2 KPA przewiduje
możliwość zastosowania tzw. doręczenia zastępczego.
Przenosząc powyższe uregulowania na grunt rozpatrywanej sprawy NSA wskazał, że przesyłkę zawierającą decyzję
organu pierwszej instancji odebrał 28.6.2017 r. dorosły domownik, co potwierdza adnotacja doręczyciela na
zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Doręczenie decyzji nastąpiło więc w zgodzie z art. 43 KPA. Nadto decyzja organu
pierwszej instancji zawierała wyczerpujące pouczenie o prawie złożenia środka zaskarżenia oraz o związanym z tym
trybem wnoszenia tego środka. SKO słusznie przyjęło, że termin na wniesienie odwołania wynoszący 14 dni od dnia
doręczenia decyzji upłynął dla Skarżącej 12.7.2017 r. Nadanie odwołania od ww. decyzji dzień później, tj. 13.7.2017
r., nastąpiło zatem z uchybieniem ustawowego terminu. Dodatkowo NSA wskazał, jak już oceniono to w sprawie,
jedyną możliwością konwalidowania błędu Skarżącej (uchybienia terminu) było zainicjowanie przez Skarżącą
postępowania o przywrócenie uchybionego terminu, czego jednak Skarżąca, działająca poprzez profesjonalnego
pełnomocnika, nie uczyniła.
Rozstrzygnięcie NSA
W świetle poczynionych rozważań NSA stwierdził, że doręczenie decyzji nastąpiło w sposób prawidłowy. Biorąc pod
uwagę, iż termin do wniesienia odwołania upłynął 12.7.2017 r., zaś odwołanie nadano w placówce pocztowej dzień
później, zostało ono wniesione z uchybieniem ustawowego terminu do jego złożenia, stąd też organ zobligowany był
do wydania postanowienia na podstawie art. 134 KPA. Z tych względów, NSA uznał za nieusprawiedliwione
podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty i na podstawie art. 184 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) skargę kasacyjną oddalił.

Komentarz
W treści analizowanego rozstrzygnięcia NSA odniósł się do kodeksowych reguł związanych z zachowaniem terminu
do wniesienia środka zaskarżenia jakim jest odwołanie od decyzji organu administracji publicznej pierwszej instancji
i przypomniał, że dla terminowego wniesienia takiego środka zaskarżenia istotne są jedynie dwie daty, tj.:
 (1) data doręczenia skarżonej decyzji administracyjnej, a także
 (2) data nadania przesyłki z odwołaniem w placówce pocztowej. To według tych cezur czasowych ocenia się
okoliczność zachowania przez stronę przedmiotowego terminu. Powyższe nie budzi wątpliwości ani w ugruntowanym
orzecznictwie sądów administracyjnych i NSA, ani w doktrynie prawa oraz postępowania administracyjnego. Jednak
nie zawsze jest do końca jasne i oczywiste dla stron postępowania administracyjnego.


Wyrok NSA z 21.4.2021 r., III OSK 268/21,