W treści planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego akt prawa miejscowego, niedopuszczalne
są postanowienia niedookreślone czy potoczne. Plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa
miejscowego powinien zawierać regulacje czytelne – niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego
nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury, co do parametrów lokalizacji inwestycji na terenie objętym
planem miejscowym, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości
na etapie rozstrzygnięć indywidualnych.
Stan faktyczny
WSA w Krakowie rozpoznał sprawę ze skargi Spółka z o.o. na uchwałę Nr XII/218/19 Rady Miasta Krakowa
z 27.3.2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru „Armii Krajowej –
Piastowska” i stwierdził nieważność § 7 ust. 7 pkt 2 zaskarżonej uchwały.
Spółka zarzuciła uchwale naruszenie:
1.   Art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu
     i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.; dalej: PlanZagospU) oraz art. 4 ust. 1
     i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 PlanZagospU, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie
     i uchwalenie skarżonych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z pominięciem
     regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego oraz
     pominięciem intencji ustawodawcy dotyczących znaczenia infrastruktury telekomunikacyjnej dla społeczności
     lokalnych — jako że § 7 ust. 7 pkt 2 planu ustanawia ograniczenia w możliwości lokalizowana na terenie objętym
     tymże planem stacji bazowych telefonii komórkowej, w tym m.in. poprzez nieostre (niezdefiniowane pojęcie
     „dominanty”) i uznaniowe ograniczenie możliwości lokalizowanych urządzeń, uzależniające możliwość
     zlokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji;
2.   Art. 20, 22 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 oraz 64 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności
     gospodarczej (nieobow.) w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z 16.7.2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2021
     r. poz. 576; dalej: PrTelekom) poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest
     ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii
     komórkowej na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, powodujących
     ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu usług
     świadczonych za pomocą urządzeń i sieci kablowych oraz podziemnych, co w rezultacie powoduje bezprawne
     ograniczenie Skarżącej możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na
     świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń
     radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne
     za pomocą sieci kablowych podziemnych.
Skarżony organ w odpowiedzi wniósł o oddalenie skargi podkreślając, iż w sytuacji, gdy dane pojęcie nie zostało
zdefiniowane w treści aktu prawnego, należy je rozumieć zgodnie z regułami interpretacyjnymi języka polskiego. Za
dominantę urbanistyczną uznaje się przy tym główny, wysuwający się na pierwszy plan, element architektoniczny,
stanowiący formalnie najważniejszy akcent architektonicznej budowli, któremu podporządkowane są inne składniki.
Tak samo zrozumiałe, na gruncie wykładni językowej jest określenie „poziom przechodnia” (według słownika języka
polskiego PWN, poprzez poziom należy rozumieć „położenie górnej płaszczyzny czegoś w stosunku do podstawy
w danym miejscu”) czy „przestrzeń publiczna”, gdyż zwroty te są powszechnie znane i nie wymagają analiz
interpretacyjnych.
Stanowisko WSA
WSA uznał, że skarga jest zasadna ponieważ w kontrolowanej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad jego
sporządzania w zakresie zaskarżonego § 7 ust. 7 pkt 2 planu.
Zaskarżony przepis stanowi następujące zasady odnoszące się do lokalizowania wskazanych urządzeń i obiektów
budowlanych odnośnie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej
(w tym telefonii komórkowej):
• dopuszcza się lokalizację wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej w terenach oznaczonych
symbolami: U.1 – U.3, U.5 – U.7 oraz US.1 – US.3,



• dopuszcza się lokalizacje inwestycji z zakresu łączności publicznej w miejscach niewidocznych z poziomu
przechodnia od strony przestrzeni publicznej oraz w sposób nie ingerujący w walory architektoniczne budynków,
• anteny wolnostojące oraz lokalizowane na budynkach nie mogą stanowić dominanty w terenie,
• przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej należy uwzględnić wyznaczone w planie
maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach.
Na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy z 7.5.2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U.
z 2021 r. poz. 777 ze zm.; dalej: WspRozwTelU) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może
ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu
publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.; dalej: GospNierU), jeżeli taka inwestycja jest zgodna
z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 46 ust. 2 WspRozwTelU: „Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego
z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie
jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub
ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie
jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na
cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym
oddziaływaniu”.
Regulacja zaskarżonego § 7 ust. 7 pkt 2 odwołuje się również co istotne do tzw. dominant bez ich zdefiniowania.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym i jak każdy akt prawny musi spełniać
podstawowe wymagania dobrej legislacji. Organ planistyczny gminy realizuje swoje uprawnienie i obowiązek do
określenia wysokości zabudowy jednostką metryczną z określeniem od jakiego punktu do jakiego punktu wysokość
ta powinna być liczona, a nie poprzez przyjęcie pojęcia „dominanta”. Uprawnienie takie wynika z istoty pojęcia
wysokości, która jest pionową odległością pomiędzy dwoma punktami. Aby określić wysokość należy określić oba
punkty w przestrzeni – zarówno punkt położony u podstawy jak i na górze pomiaru. Wskazanie tych punktów
jest koniecznym elementem podania wysokości zabudowy. Sprecyzowanie w planie sposobu obliczania wysokości
zabudowy może mieć istotne znaczenie dla realizacji celu art. 15 ust. 2 PlanZagospU w związku z art. 1 ust. 1
PlanZagospU. Podanie sposobu obliczania wysokości zabudowy ma na celu jednolite sprecyzowanie tej wysokości.
W skarżonym w kontrolowanej sprawie przepisie pojęcie „dominanty” jest niezdefiniowane, nieostre i nasuwa
wątpliwości interpretacyjne w zakresie jego interpretacji, co prowadzi do uznaniowego ograniczenia możliwości
lokalizowanych urządzeń, uzależniając możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów
administracji co do tego, czy stacje bazowe będą pełnić rolę dominant. W treści planu zagospodarowania
przestrzennego, stanowiącego zgodnie z art. 14 ust. 8 PlanZagospU, akt prawa miejscowego, niedopuszczalne są
postanowienia niedookreślone, czy potoczne. Plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego
powinien zawierać regulacje czytelne – niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc
wątpliwości zasadniczej natury, co do parametrów lokalizacji inwestycji na terenie objętym planem miejscowym, to
może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć
indywidualnych. Przed zastosowaniem konkretnych przepisów prawa budowlanego organ architektoniczno–
budowlany, jak i organ nadzoru budowlanego, mają obowiązek sprawdzić wymóg zgodności danego obiektu
z przepisami w zakresie planowania przestrzennego (treścią planu zagospodarowania przestrzennego). Stwierdzenie
braku takiej zgodności wyklucza możliwość realizacji inwestycji i wyłącza konieczność badania projektu budowlanego
z punktu widzenia wymogów prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 14.1.2020 r., II OSK 447/18, 
 oraz wyrok
WSA w Krakowie z 3.7.2020 r., II SA/Kr 292/20, 
).
Również w tym zakresie niezrozumiały, z punktu widzenia poprawności legislacyjnej, jest zapis normy, iż uzależnia
się lokalizacje inwestycji łączności publicznej w miejscach niewidocznych z poziomu przechodnia od strony
przestrzeni publicznej oraz w sposób nie ingerujący w walory architektoniczne budynków, gdyż z zaskarżonego
zapisu planu nie wynika, w jaki sposób miałby być realizowany ten nakaz. Skoro to na organie wydającym decyzję
lokalizacyjną będzie ciążył obowiązek oceny, czy stacja bazowa jest należycie umiejscowiona pod tym względem czy
również nie ingeruje, ocena ta, poprzez brak jakichkolwiek obiektywnych kryteriów normatywnych, zawsze będzie
miała charakter arbitralny.

Komentarz
Wyrok WSA w Krakowie wskazuje na konieczność precyzyjnego i czytelnego formułowania norm prawnych. Nie jest
możliwe stosowanie pojęć, które nie zostały zdefiniowane. Takim pojęciem może być na przykład: „dominanta”, które
nie jest pojęciem prawnym. Równocześnie nie jest pojęcie języka powszechnego. „Dominantę” można zdefiniować
jako element przestrzeni o niezakłóconej ekspozycji; obiekt budowlany (grupa obiektów) lub obiekt naturalny
wyraźnie odróżniający się od otaczającej zabudowy formą lub gabarytami, posiadający czytelną i zasadniczą wartość
kompozycyjną lub estetyczną – ale to po stronie uchwałodawcy leży obowiązek dookreślenia stosowanych w akcie
prawnym pojęć.



Wyrok WSA w Krakowie z 6.11.2020 r., II SA/Kr 978/20,