Zakres postępowania wyjaśniającego w sprawach o świadczenia z pomocy społecznej
Kategoria: Prawo administracyjne
Tematyka: Naczelny Sąd Administracyjny, postępowanie wyjaśniające, świadczenia z pomocy społecznej, zasiłek celowy, skarga kasacyjna, naruszenie przepisów, organ pierwszej instancji, kompleksowe ustalenie stanu faktycznego, współpraca z organem pomocy społecznej, uchylenie decyzji
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieustalenie przez organ pierwszej instancji pełnego stanu faktycznego sprawy, dotyczącej przyznania świadczenia z pomocy społecznej – zasiłku celowego, wynikające z nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, może prowadzić do uchylenia decyzji. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w kontekście przyznania świadczenia. NSA uznał, że organ pierwszej instancji nie kompleksowo ustalił stanu faktycznego, co miało istotny wpływ na decyzję, dlatego uchylił zaskarżoną decyzję.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieustalenie przez organ pierwszej instancji pełnego stanu faktycznego sprawy, dotyczącej przyznania świadczenia z pomocy społecznej – zasiłku celowego, wynikające z nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego świadczy o tym, że zaszły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 KPA i uzasadnia uchylenia decyzji. Ustalony stan faktyczny sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11.8.2020 r., III SA/Kr 1254/19, oddalił sprzeciw A.N. (dalej: Skarżąca) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (organ odwoławczy, dalej: SKO) z października 2019 r. uchylającej decyzję Prezydenta Miasta (organ pierwszej instancji) o odmowie przyznania rodzinie Skarżącej świadczenia w formie zasiłku celowego na miesiąc styczeń 2019 r., z przeznaczeniem na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie dla rodziny i wskazaniu M.N. jako biorcy zasiłku oraz o ograniczeniu pomocy poprzez przyznania zasiłku na zakup żywności na jedną osobę w rodzinie. Skarga kasacyjna Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła Skarżąca, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz rozpoznanie złożonego sprzeciwu bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła m.in. naruszenie art. 151a § 2 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: PostAdmU) w zw. z art. 64e PostAdmU w zw. z art. 138 § 2 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: KPA) przez brak stwierdzenia naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 KPA w zw. z art. 7 KPA, art. 8 KPA, art. 77 KPA, art. 80 KPA i nieuwzględnienie sprzeciwu, mimo obowiązków organu odwoławczego przewidzianych w procedurze postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza dotyczących postępowania dowodowego pozwalających i nakazujących merytoryczne rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Zasiłek celowy i przesłanki jego przyznania Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej, NSA w pierwszej kolejności wskazał, że – w rozpoznawanej sprawie – podstawą przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego są art. 39 i nast. ustawy z 12.3.2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm., dalej: PomSpołU) oraz art. 11 ust. 2 PomSpołU. Zgodnie z art. 39 ust. 1 PomSpołU, zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 PomSpołU). Jednocześnie brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny (o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej), odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja (o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy), lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 PomSpołU). Zaznaczyć przy tym należy, że organy pomocy społecznej udzielając świadczeń przewidzianych w PomSpołU, muszą każdorazowo wziąć pod uwagę cel, któremu służy ta instytucja. Cel ten został określony w art. 2 ust. 1 PomSpołU, zgodnie z którym pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przepisy te wskazują zatem, że w celu przyznania spornego świadczenia organ musi ustalić: 1. czy sytuacja objęta wnioskiem jest niezbędną potrzebą życiową, 2. czy sytuacja, w jakiej znalazł się wnioskodawca, jest trudną sytuacją życiową, której nie jest on w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, 3. czy ewentualne wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 11 ust. 2 PomSpołU powinno przemawiać za odmową przyznania świadczenia bądź ograniczeniem jego wysokości. Zakres postępowania wyjaśniającego organu pierwszej instancji Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, NSA wskazał, że organ pierwszej instancji stwierdził, że Skarżąca spełnia przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia wynikające z art. 39 PomSpołU oraz kryterium dochodowe wskazane w art. 8 ust. 1 PomSpołU. Jednocześnie organ uznał, że w stosunku do Skarżącej występują przesłanki przedmiotowe wskazane w art. 11 ust. 2 PomSpołU. W ocenie SKO, zaaprobowanej przez WSA w Krakowie, organ pierwszej instancji nie przeprowadził natomiast postępowania wyjaśniającego w zakresie wystąpienia przesłanek podmiotowych wynikających z tego przepisu zmierzających do ustalenia, czy brak współpracy Skarżącej z organem pomocy społecznej nosił cechy złej woli. Ustalenie tej okoliczności umożliwia bowiem stwierdzenie, że zaszły przesłanki do zastosowania art. 11 ust. 2 PomSpołU (wyrok NSA z 14.12.2016 r., I OSK 845/15, ). NSA przyznał również rację WSA w Krakowie, który wskazał, że brak współpracy z organem pomocy społecznej ze strony Skarżącej nie zwalniają organu z obowiązku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym – w ocenie NSA – także wyjaśnienia okoliczności, z których wynikł brak współpracy Skarżącej z organem pomocy społecznej. Dodatkowo organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do ustalenia, czy sytuacja, w której znalazła się Skarżąca, spełnia przesłanki do uznania jej za trudną sytuację życiową, której pokonanie jest niemożliwe przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Odnotować bowiem należy, że organ pierwszej instancji nie ustalił, jakie zobowiązania, w jakiej wysokości ciążą na Skarżącej, jakie są faktycznie miesięczne koszty utrzymania mieszkania i rodziny, czy Skarżąca je ponosi, a jeżeli tak to, w jakim stopniu i z jakich środków je pokrywa. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że Skarżąca nie dysponuje zasobami (oszczędnościami) pozwalającymi na pokrycie kosztów zakupu żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie dla rodziny. Stwierdzenie bowiem, że Skarżąca posiada dochody bądź oszczędności umożliwiające jej pokrycie takiego wydatku, skutkować powinno odmową przyznania wnioskowanego świadczenia jako niezgodnego z celami pomocy społecznej określonymi w art. 2 ust. 1 PomSpołU. W świetle powyższych ustaleń, NSA uznał, że postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji było niekompletne, a zatem decyzja podjęta w jego wyniku została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zakres ten obejmował bowiem zagadnienia wpływające na możliwość przyznania zasiłku celowego. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie WSA w Krakowie prawidłowo uznał, że ze względu na nieustalenie pełnego stanu faktycznego wynikające z nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zaszły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 KPA i uchylenia zaskarżonej decyzji. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie okoliczności decydujących o dopuszczalności przyznania wnioskowanego świadczenia w zakresie ustalenia, czy brak współpracy Skarżącej z organem pomocy społecznej nosił cechy złej woli oraz czy sytuacja życiowa Skarżącej objęta wnioskiem spełnia przesłanki wskazane w art. 2 ust. 1 PomSpołU, to w sprawie nie zostały zgromadzone dowody, które mogłyby zostać uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie przewidzianym w art. 136 § 1 KPA. W konsekwencji powyższych wywodów, w ocenie NSA, nie można uznać, że ocena dokonana przez WSA w Krakowie została przeprowadzona z naruszeniem art. 7 KPA, art. 8 KPA, art. 77 KPA, art. 80 KPA, art. 136 § 1 KPA i art. 138 § 2 KPA. Z uwagi na powyższe, NSA, oddalił skargę kasacyjną. Komentarz W treści analizowanego rozstrzygnięcia, NSA zaprezentował stanowisko na temat zakresu postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego przez organ pierwszej instancji w celu ustalenia pełnego i kompletnego stanu faktycznego sprawy dotyczącej przyznania świadczenia z pomocy społecznej, tj. zasiłku celowego. NSA wskazał, że dopiero ustalenie przez ten organ, na podstawie zebranych dowodów, zaistnienia wszystkich okoliczności wskazanych w PomSpołU, czyli przesłanek przedmiotowych i kryterium dochodowego, przy jednoczesnym braku wystąpienia którejkolwiek z przesłanek podmiotowych (m.in. okoliczności braku współpracy wnioskodawcy z organem pomocy społecznej), umożliwia przyznanie ww. świadczenia. Zaprezentowany pogląd jest zgodny z zasadami ogólnymi KPA. Wyrok NSA z 28.5.2021 r., I OSK 650/21,
NSA wskazał, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie okoliczności decydujących o przyznaniu zasiłku celowego. Brak współpracy Skarżącej z organem pomocy społecznej nie zwalnia organu z obowiązku ustalenia stanu faktycznego. NSA uznał, że decyzja organu pierwszej instancji była niekompletna, co skutkowało uchyleniem decyzji.