Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieustalenie przez organ pierwszej instancji pełnego stanu
faktycznego sprawy, dotyczącej przyznania świadczenia z pomocy społecznej – zasiłku celowego,
wynikające z nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego świadczy o tym, że zaszły przesłanki do
zastosowania art. 138 § 2 KPA i uzasadnia uchylenia decyzji.
Ustalony stan faktyczny sprawy
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11.8.2020 r., III SA/Kr 1254/19, 
 oddalił sprzeciw
A.N. (dalej: Skarżąca) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (organ odwoławczy, dalej: SKO)
z października 2019 r. uchylającej decyzję Prezydenta Miasta (organ pierwszej instancji) o odmowie przyznania
rodzinie Skarżącej świadczenia w formie zasiłku celowego na miesiąc styczeń 2019 r., z przeznaczeniem na zakup
żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie dla rodziny i wskazaniu M.N. jako biorcy zasiłku oraz
o ograniczeniu pomocy poprzez przyznania zasiłku na zakup żywności na jedną osobę w rodzinie.
Skarga kasacyjna
Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła Skarżąca, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz
rozpoznanie złożonego sprzeciwu bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła m.in. naruszenie art. 151a § 2 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: PostAdmU) w zw. z art. 64e PostAdmU
w zw. z art. 138 § 2 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze
zm., dalej: KPA) przez brak stwierdzenia naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 KPA w zw. z art. 7 KPA,
art. 8 KPA, art. 77 KPA, art. 80 KPA i nieuwzględnienie sprzeciwu, mimo obowiązków organu odwoławczego
przewidzianych w procedurze postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza dotyczących postępowania
dowodowego pozwalających i nakazujących merytoryczne rozstrzygnięcie organu odwoławczego.
Zasiłek celowy i przesłanki jego przyznania
Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej, NSA w pierwszej kolejności wskazał, że – w rozpoznawanej sprawie –
podstawą przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego są art. 39 i nast. ustawy z 12.3.2004 r. o pomocy
społecznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm., dalej: PomSpołU) oraz art. 11 ust. 2 PomSpołU. Zgodnie z art. 39
ust. 1 PomSpołU, zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej,
w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży,
niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu
(art. 39 ust. 2 PomSpołU).
Jednocześnie brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny (o którym
mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej),
odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia
zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie
szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót
publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie
integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja (o których mowa w przepisach
o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy), lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego
w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości
lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub
wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 PomSpołU). Zaznaczyć przy tym należy, że
organy pomocy społecznej udzielając świadczeń przewidzianych w PomSpołU, muszą każdorazowo wziąć pod
uwagę cel, któremu służy ta instytucja. Cel ten został określony w art. 2 ust. 1 PomSpołU, zgodnie z którym pomoc
społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom
przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne
uprawnienia, zasoby i możliwości. Przepisy te wskazują zatem, że w celu przyznania spornego świadczenia organ
musi ustalić:
1.   czy sytuacja objęta wnioskiem jest niezbędną potrzebą życiową,
2.   czy sytuacja, w jakiej znalazł się wnioskodawca, jest trudną sytuacją życiową, której nie jest on w stanie
     pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości,



3.   czy ewentualne wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 11 ust. 2 PomSpołU powinno przemawiać za
     odmową przyznania świadczenia bądź ograniczeniem jego wysokości.
Zakres postępowania wyjaśniającego organu pierwszej instancji
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, NSA wskazał, że organ pierwszej instancji stwierdził, że
Skarżąca spełnia przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia wynikające z art. 39 PomSpołU oraz kryterium
dochodowe wskazane w art. 8 ust. 1 PomSpołU. Jednocześnie organ uznał, że w stosunku do Skarżącej występują
przesłanki przedmiotowe wskazane w art. 11 ust. 2 PomSpołU. W ocenie SKO, zaaprobowanej przez WSA
w Krakowie, organ pierwszej instancji nie przeprowadził natomiast postępowania wyjaśniającego w zakresie
wystąpienia przesłanek podmiotowych wynikających z tego przepisu zmierzających do ustalenia, czy brak
współpracy Skarżącej z organem pomocy społecznej nosił cechy złej woli. Ustalenie tej okoliczności umożliwia
bowiem stwierdzenie, że zaszły przesłanki do zastosowania art. 11 ust. 2 PomSpołU (wyrok NSA z 14.12.2016 r.,
I OSK 845/15, 
).
NSA przyznał również rację WSA w Krakowie, który wskazał, że brak współpracy z organem pomocy społecznej ze
strony Skarżącej nie zwalniają organu z obowiązku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym –
w ocenie NSA – także wyjaśnienia okoliczności, z których wynikł brak współpracy Skarżącej z organem pomocy
społecznej. Dodatkowo organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie
niezbędnym do ustalenia, czy sytuacja, w której znalazła się Skarżąca, spełnia przesłanki do uznania jej za trudną
sytuację życiową, której pokonanie jest niemożliwe przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości.
Odnotować bowiem należy, że organ pierwszej instancji nie ustalił, jakie zobowiązania, w jakiej wysokości ciążą na
Skarżącej, jakie są faktycznie miesięczne koszty utrzymania mieszkania i rodziny, czy Skarżąca je ponosi, a jeżeli tak
to, w jakim stopniu i z jakich środków je pokrywa. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że Skarżąca nie
dysponuje zasobami (oszczędnościami) pozwalającymi na pokrycie kosztów zakupu żywności na przygotowanie
jednego posiłku dziennie dla rodziny. Stwierdzenie bowiem, że Skarżąca posiada dochody bądź oszczędności
umożliwiające jej pokrycie takiego wydatku, skutkować powinno odmową przyznania wnioskowanego świadczenia
jako niezgodnego z celami pomocy społecznej określonymi w art. 2 ust. 1 PomSpołU.
W świetle powyższych ustaleń, NSA uznał, że postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji było
niekompletne, a zatem decyzja podjęta w jego wyniku została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, przy
czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zakres ten obejmował
bowiem zagadnienia wpływające na możliwość przyznania zasiłku celowego. Oznacza to, że w rozpoznawanej
sprawie WSA w Krakowie prawidłowo uznał, że ze względu na nieustalenie pełnego stanu faktycznego
wynikające z nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zaszły przesłanki do zastosowania art. 138 §
2 KPA i uchylenia zaskarżonej decyzji.
Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego
w zakresie okoliczności decydujących o dopuszczalności przyznania wnioskowanego świadczenia w zakresie
ustalenia, czy brak współpracy Skarżącej z organem pomocy społecznej nosił cechy złej woli oraz czy sytuacja
życiowa Skarżącej objęta wnioskiem spełnia przesłanki wskazane w art. 2 ust. 1 PomSpołU, to w sprawie nie zostały
zgromadzone dowody, które mogłyby zostać uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie przewidzianym w art. 136
§ 1 KPA. W konsekwencji powyższych wywodów, w ocenie NSA, nie można uznać, że ocena dokonana przez WSA
w Krakowie została przeprowadzona z naruszeniem art. 7 KPA, art. 8 KPA, art. 77 KPA, art. 80 KPA, art. 136 § 1
KPA i art. 138 § 2 KPA. Z uwagi na powyższe, NSA, oddalił skargę kasacyjną.

Komentarz
W treści analizowanego rozstrzygnięcia, NSA zaprezentował stanowisko na temat zakresu postępowania
wyjaśniającego przeprowadzanego przez organ pierwszej instancji w celu ustalenia pełnego i kompletnego stanu
faktycznego sprawy dotyczącej przyznania świadczenia z pomocy społecznej, tj. zasiłku celowego. NSA wskazał, że
dopiero ustalenie przez ten organ, na podstawie zebranych dowodów, zaistnienia wszystkich okoliczności
wskazanych w PomSpołU, czyli przesłanek przedmiotowych i kryterium dochodowego, przy jednoczesnym braku
wystąpienia którejkolwiek z przesłanek podmiotowych (m.in. okoliczności braku współpracy wnioskodawcy
z organem pomocy społecznej), umożliwia przyznanie ww. świadczenia. Zaprezentowany pogląd jest zgodny
z zasadami ogólnymi KPA.



Wyrok NSA z 28.5.2021 r., I OSK 650/21,