Pismo Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości o „odstąpieniu od zawarcia umowy o dofinansowanie
projektu” jest aktem administracyjnym podlegającym kognicji sądu administracyjnego, o którym mowa w art.
3 PostAdmU.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną Spółki od postanowienia WSA Warszawie z 15.10.2020 r., V SA/Wa 1310/20,
niepubl. w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Spółki na pismo Polskiej Agencji Rozwoju
Przedsiębiorczości (PARP) z 7.2020 r. w przedmiocie odstąpienia od zawarcia umowy o dofinansowanie projektu
z udziałem środków z budżetu UE i postanowił uchylić zaskarżone postanowienie.
Skarżąca Spółka wniosła skargę na pismo o odstąpieniu od zawarcia umowy o dofinansowanie projektu.
W piśmie tym PARP wskazał, że „decyzja” zapadła w związku z przedstawionym w systemie LSI dokumentem
formularza informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc rekompensującą negatywne konsekwencje
ekonomicznie z powodu COVID-19 wskazującym, że skarżąca Spółka otrzymała pomoc w ramach: subwencji
finansowej PFR w kwocie 2 832.079,12 zł, dofinansowania części kosztów wynagrodzeń oraz należnych od tych
wynagrodzeń składek ZUS z PUP w kwocie 620 773,44 zł, a także otrzymanie subwencji finansowej PFR w kwocie
244 853,88 zł przez podmiot powiązany, Spółka poinformowała, że pomoc ta, przekroczyła pułap 800 000 euro
możliwego do otrzymania wsparcia w ramach instrumentów COVID. PARP wskazał również, iż od przedstawionej
informacji nie służą środki odwoławcze.
Po rozpoznaniu skargi, w opinii Sądu I instancji wystąpiła negatywna przesłanka zawarcia umowy o dofinansowanie
projektu ponieważ skarżąca Spółka otrzymała pomoc w ramach wyżej wskazanych. Pomoc ta, przekroczyła pułap
800 000 euro możliwego do otrzymania wsparcia w ramach instrumentów COVID. Podwyższy pułap wynika
z przepisów wykonawczych.
Sąd I instancji podniósł, że w sprawach związanych z otrzymywaniem dofinansowania ustawodawca przewidział
możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego tylko w przypadku określonym w art. 61 ustawy z 11.7.2014
r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej (t.j. Dz.U.
z 2020 r. poz. 818 ze zm., dalej: PolitykaSpójU), tj. nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu
lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, oraz w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 PolitykaSpójU.
Jednakże przepis art. 61 PolitykaSpójU nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że przepisy szczególne mające zastosowanie w niniejszej sprawie nie
przewidują wnoszenia protestu lub innego środka odwoławczego oraz możliwości wniesienia skargi do sądu
administracyjnego. Ocenie podlegają jedynie złożone dokumenty i czy wnioskujący spełnia wymogi formalne
przedmiotowego naboru zgodnie z ww. przepisami. Dlatego też odrzucił skargę jako niedopuszczalną.
Skargę kasacyjną od przedmiotowego orzeczenia wniosła Spółka.
Orzeczenie NSA
W ocenie NSA skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd wskazał, że prawo jednostki do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest drugim
zasadniczym prawem do procesu. Prawo to, objawia się nie tylko w żądaniu rozpoznania i rozstrzygnięcia
indywidualnej sprawy, ale również w prawie do zaskarżenia podjętego w indywidualnej sprawie rozstrzygnięci.
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.
z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: PostAdmU) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji
publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg
na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 PostAdmU. Stosownie do art. 3 § 3
PostAdmU, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują
sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do ustaw szczególnych, przewidujących kontrolę
sądów administracyjnych sprawowaną w stosunku do działania organów administracji publicznej zaliczyć trzeba
niewątpliwie PolitykaSpójU.



Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z 2.3.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem,
przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
(t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., dalej: KoronawirusU): „W zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się
przepisy ustawy z 11.7.2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych
w perspektywie finansowej 2014–2020 (Dz.U. z 2018 r. poz. 1431)”. Podstawą do wydania zaskarżonego pisma
stanowił zaś art. 10 ustawy o COVID 19, który przewiduje, że przepisy art. 48 ust. 4a PolitykaSpójU stosuje się
odpowiednio. Przepis powyższy dotyczy wniosków składanych w trybie pozakonkursowym.
Odesłanie w art. 10 KoronawirusU, do odpowiedniego stosowania art. 48 ust. 4 PolitykaSpójU, czyli stosowania do
złożonych wniosków trybu pozakonkursowego, nie oznacza poprzez wnioskowanie a contrario, że w zakresie
złożonych wniosków nie stosuje się innych regulacji PolitykaSpójU. Zdaniem NSA, taka regulacja wskazuje jedynie
na pozakonkursowy tryb postępowania w zakresie złożonych wniosków o dofinansowanie, eliminując tym samym tryb
konkursowy. Jednoznaczny nakaz ustawodawcy do stosowania PolitykaSpójU, zawarty w art. 1 ust. 2 KoronawirusU,
przekonuje do stanowiska, że w zakresie wniosków, takich jak w złożony w niniejszej sprawie, stosuje się w sposób
odpowiedni regulacje PolitykaSpóju.
Dlatego też w opinii NSA zastosowanie rozwiązania odnoszące się bezpośrednio do trybu pozakonkursowego
uregulowanego ustawą wdrożeniową.
W myśl art. 1 ust. 1 PolitykaSpójU, określa ona zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności
finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki
oraz tryb współpracy między nimi. Zgodnie z przyjętymi w ustawie wdrożeniowej zasadami realizacji programów
operacyjnych, wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym albo pozakonkursowym tj. na
podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 PolitykaSpójU.
Zgodnie z art. 41 ust. 1 PolitykaSpójU właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez
siebie regulaminu. Obligatoryjne elementy regulaminu konkursu zostały zawarte w art. 41 ust. 2 PoliykaSpójU,
regulamin ten określa m.in. kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7
PolitykaSpójU). Na gruncie PolitykaSpójU legitymacja do wniesienia protestu przysługuje wyłącznie wnioskodawcom
w ramach postępowań konkursowych. Prawo do wniesienia protestu nie przysługuje zatem wnioskodawcom
projektów pozakonkursowych, na co wielokrotnie zwracano uwagę zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie.
Kontrolę sądów administracyjnych która jest sprawowana w stosunku do działania organów administracji publicznej,
w powyższym zakresie, przewidują przepisy ustawy o zasadach realizacji programów, która w art. 61 ust. 1
PolitykaSpójU stanowi, że w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub
pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 PolitykaSpójU,
wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 PostAdmU.
W zaistniałej w sprawie sytuacji faktycznej, prawo do wniesienia skargi przysługuje również wnioskodawcy,
w stosunku do którego przed podpisaniem umowy o dofinansowanie, stwierdzono niespełnienie pewnych wymogów
formalnych czy merytorycznych, które implikowały odmowę podpisania umowy o dofinansowanie.
Nie do pogodzenie bowiem z przepisami prawa wspólnotowego jak i krajowego byłoby wymknięcie się tego typu
spraw spod jakiejkolwiek kontroli sądowej.
Na tym tle nie budzi wątpliwości NSA, że pismo o „odstąpieniu od podpisania umowy” z podaniem przyczyn tej
decyzji jest negatywną oceną projektu, o której mowa w treści art. 61 ustawy wdrożeniowej. W orzecznictwie
powszechnie przyjmuje się, że z negatywną oceną projektu mamy do czynienie w sytuacji, w której projekt nie
otrzymał dofinansowania (por. postanowienie NSA z 13.1.2011 r., II GSK 1494/10, 
; wyrok NSA z 24.3.2010
r., II GSK 248/10, 
; postanowienie z 21.6.2011 r., II GSK 1058/11, 
; wyrok NSA z 18.8.2010 r., II GSK
847/10, 
).
W ocenie NSA, akty tego typu, jak „odmowa podpisania umowy” w przedmiocie dofinansowania projektu, spełniają
bowiem wszystkie przesłanki wynikające z art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU, tzn. nie przynależą do kategorii aktów
administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–3, mają charakter indywidualny, dotyczą uprawnienia lub
obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a także są dokonywane/wydawane w zakresie administracji publicznej.
Rozwijając powyższe przesłanki aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU wskazać należy, że akt
w postaci "odmowy podpisania umowy" nie jest decyzją administracyjną, nie jest postanowieniem administracyjnym,
na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, a także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do
istoty, nie jest również postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy
zażalenie (przesłanka pierwsza). Został podjęty w sprawie indywidualnej skarżącej kasacyjnie Spółki (przesłanka
druga). Akt ten dotyczy też uprawnienia w postaci dofinansowania wynikającego z przepisów prawa (przesłanka
trzecia). Ma charakter publicznoprawny, gdyż dotyczy relacji o takim charakterze, do czego przekonuje treść
stosunku prawnego, w ramach którego przyznanie dofinansowania zwieńczałoby tą relację, relację pomiędzy PARP
a wnioskodawcą.



Komentarz
Omawiane orzeczenie odnosi się do praktycznego problemu ustalenia kognicji sądu administracyjnego w sprawach,
w których stosunek prawny kształtowany zostaje na podstawie umowy cywilnoprawnej. NSA stanął na stanowisko, że
tam, gdzie to ocena dopuszczalności (zasadności) zawarcia umowy zależy od jednostronnego działania – władczego
– kontrahenta, w którego dyspozycji pozostają środki publiczne, tam konieczne jest przyjęcie, że stanowisko to
podlega kontroli sądowej.

Postanowienie NSA z 4.3.2021 r., I GSK 139/21,