Pierwszeństwo regulacji unijnych w transporcie drogowym
Kategoria: Prawo administracyjne
Tematyka: transport drogowy, zezwolenia, dyrektywa 96/53/WE, odpowiedzialność załadowcy, prawo unijne, kontrola zgodności z prawem, TSUE
Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE. Analizowane orzeczenie jest konsekwencją zasady pierwszeństwa prawa unijnego oraz zasady efektywnej ochrony, które nakazują, aby NSA, tak samo jak pozostałe sądy administracyjne oraz sądy powszechne, dokonywały kontroli zgodności z prawem zaskarżonych wyroków uwzględniając regulacje zawarte w prawie unijnym oraz respektując orzecznictwo TSUE.
Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE. Opis stanu faktycznego Stan faktyczny dotyczył wyników przeprowadzonej kontroli pojazdu członowego składającego się z dwuosiowego ciągnika samochodowego wraz z trzyosiową naczepą, którym kierował S.B., który wykonywał krajowy transport drogowy z ładunkiem, zaś załadowcą przewożonego towaru była skarżąca A. S.A. W wyniku pomiarów kontrolowanego samochodu ciężarowego stwierdzono następujące naruszenie dopuszczalnych norm: nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu – 11,55 t (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) – został przekroczony o 1,55 t, czyli o 15,5%; stwierdzono także brak zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą, jako na załadowcę, karę pieniężną w wysokości 2000 zł, na podstawie art. 64 oraz art. 140aa ust. 1–3 ustawy z 20.6.1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 450; dalej: PrDrog). Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy tę decyzję. W ocenie organu skarżąca miała wpływ oraz godziła się na powstanie naruszenia. Stanowisko WSA Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę A. S.A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym. WSA podzielił stanowisko organu, że skarżąca, umożliwiając wyjazd kontrolowanego pojazdu na drogę publiczną, miała wpływ na powstanie naruszenia określonego w art. 140aa ust. 1 PrDrog, gdyż co najmniej godziła się na nienormatywność pojazdu, którego załadunek nie gwarantował zachowania przewidzianych prawem parametrów obciążeniowych osi. Brak zważenia pojazdu wskazał na godzenie się załadowcy na ewentualne powstanie naruszeń. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzały do wykazania, że w sprawie zachodziły okoliczności wyłączające odpowiedzialność skarżącej za stwierdzone naruszenie – przekroczenie nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu o 1,55 t. Stanowisko NSA Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął, że zaskarżony wyrok narusza prawo i z tego względu podlega uchyleniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze kasacyjnej. Z kolei w pkt. 2. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. W rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie miało to, czy nakładając na skarżącą karę, organy administracji publicznej, a w ślad za nimi WSA, jako punkt odniesienia dla oceny „normatywności” kontrolowanego pojazdu, przyjęły zgodne z prawem kryteria dotyczące wartości dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej. To z kolei wymaga uwzględnienia wszystkich przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Takimi przepisami są również normy unijne. Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z 25.7.1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz.Urz. UE L z 1996 r. Nr 235, s. 59; dalej: dyrektywa 96/53/WE). Za niedopuszczalne w prawie unijnym należy uznać ustanowione w art. 41 ust. 2 i ust. 3 PrDrog ograniczenie dopuszczalnego nacisku poniżej 10 t dla pojedynczej osi nienapędowej oraz poniżej 11,5 t dla każdej osi napędowej. Jako niezgodne z prawem unijnym stanowi naruszenie zobowiązań Państwa wynikających z art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE. Nie ma bowiem podstaw dla ustanawiania w prawie krajowym – w odniesieniu do pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 oraz 3.4 załącznika nr I do dyrektywy 96/53/WE wartościom nacisku osi – ograniczeń, które mają charakter dalej idących, niż wyjątki wynikające z art. 7 dyrektywy 96/53/WE. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skutkuje to przyjęciem, że podczas kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji WSA nie uwzględnił naruszenia art. 3 i art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE przez organy orzekające w sprawie. Nie było bowiem podstaw do ustanawiania w prawie krajowym tak określonego dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu jako warunku przemieszczania się po polskich drogach krajowych. Odpowiedzialność wynikająca z prawa drogowego Odnosząc się zaś do zarzutów skargi kasacyjnej, WSA słusznie zwrócił uwagę, że odpowiedzialność załadowcy ma odmienny charakter niż odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd i jest niezależna od odpowiedzialności przewoźnika. Możliwość nałożenia kary pieniężnej na ten podmiot powstaje bowiem wyłącznie wtedy, gdy okoliczności lub dowody wskazują, że miał on wpływ lub godził się na powstanie naruszenia określonego w art. 140aa ust. 1 PrDrog. Odpowiedzialność podmiotów określonych w art. 140aa ust. 3 pkt 2 PrDrog nie ma charakteru bezwzględnego. Zatem samo stwierdzenie wystąpienia naruszenia nie jest wystarczającą podstawą do nałożenia kary pieniężnej na te podmioty. Właściwy organ musi wykazać, że okoliczności sprawy lub dowody wskazują na wpływ lub godzenie się – w tym przypadku – załadowcy, na powstanie naruszenia warunków przewozu, przy czym chodzi tu o wpływ lub godzenie się o charakterze realnym i bezpośrednim. Skoro skarżąca była załadowcą pojazdu, który okazał się nienormatywny, to ona dokonała nieprawidłowego załadunku (nierównomiernego). Działaniem uprawnionym byłoby w takiej sytuacji ważenie przez załadowcę nie tylko masy pojazdu, ale także kontrolowanie prawidłowości załadunku przez zważenie nacisków poszczególnych osi. Dopiero podjęcie takich kroków umożliwiłoby stwierdzenie, że załadowca podjął akt staranności, skutkujący zwolnieniem od odpowiedzialności za nieprawidłowy załadunek towaru. NSA przypomniał również, że obowiązki załadowcy nie kończą się na umożliwieniu przewoźnikowi wjazdu i wyjazdu na teren załadunku. Załadowca jest również odpowiedzialny za dopuszczenie do wyjazdu pojazdu nienormatywnego z załadowanym przez niego towarem na drogi publiczne. Jakkolwiek bowiem załadowca nie ma możliwości ani uprawnień dotyczących wyboru i kontroli środka transportu, którym załadunek jest przemieszczany poza miejscem załadunku, to bezsprzecznym jest, że załadowca powinien zwrócić uwagę, czy pojazd po załadunku nie będzie powodował przekroczenia dopuszczalnych norm. Komentarz Analizowane orzeczenie jest konsekwencją zasady pierwszeństwa prawa unijnego oraz zasady efektywnej ochrony, które nakazują, aby NSA, tak samo jak pozostałe sądy administracyjne oraz sądy powszechne, dokonywały kontroli zgodności z prawem zaskarżonych wyroków uwzględniając regulacje zawarte w prawie unijnym oraz respektując orzecznictwo TSUE. Są to bowiem przede wszystkim sądy unijne. Te wytyczne dotyczą również organów administracji publicznej. Przyjęcie więc przez organy Inspekcji Transportu Drogowego wartości 10 t (zamiast 11,5 t) jako punktu odniesienia dla wyliczenia przekroczenia dopuszczalnego nacisku i zaakceptowanie tego stanu przez WSA uzasadniały zdaniem NSA ocenę, że zarówno zaskarżony wyrok, jak i decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem unijnego prawa materialnego. Dlatego biorąc pod uwagę ocenę prawną, uwzględniającą skutki wyroku TSUE z 21.3.2019 r., C-127/17, NSA uchylił zaskarżone orzeczenie i poprzedzające je decyzje organów administracji. Wyrok NSA z 8.6.2021 r., II GSK 1064/18,
Biorąc pod uwagę ocenę prawną, uwzględniającą skutki wyroku TSUE z 21.3.2019 r., C-127/17, NSA uchylił zaskarżone orzeczenie i poprzedzające je decyzje organów administracji.