Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a SamGminU nie upoważnia rady gminy do wskazywania organowi
wykonawczemu gminy konkretnych działań – orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie.
Opis stanu faktycznego
Rada Miasta Olsztyna podjęła uchwałę w przedmiocie zasad gospodarowania lokalami użytkowymi
i pomieszczeniami gospodarczymi stanowiącymi własność Gminy powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 40
ust. 2 pkt 3 SamGminU oraz art. 37 ust. 4 GospNierU. W § 2 Załącznika do uchwały, Rada Miasta postanowiła, iż
„lokale mogą być przeznaczone na potrzeby Urzędu Miasta Olsztyna. Prezydent Olsztyna określi w drodze
zarządzenia zasady udostępniania i korzystania z tych lokali”. W myśl zaś § 4 ust. 1 Załącznika do uchwały, lokale
przeznaczone są do wynajęcia w trybie przetargu ustnego lub pisemnego (ograniczonego bądź nieograniczonego).
Stanowisko Organu
Wojewoda wniósł skargę na powyższą uchwałę. W ocenie skarżącego § 2 Załącznika do uchwały wykracza poza
delegację ustawową z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a SamGminU. Przepisy GospNierU wskazują jakie czynności wykonuje
wójt w zakresie gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. Ponadto uchwała powinna zawierać granice,
w jakich mieścić się muszą dokonywane przez wójta czynności. Zasady gospodarowania nieruchomościami nie
mogą wkraczać ani modyfikować ustawowej materii. Odnośnie zaś § 4 ust. 1 Załącznika do uchwały, w myśl art. 40
ust. 3 GospNierU, o zastosowanej formie przetargu decyduje jego organizator, a należy przyjąć, że organizatorem
przetargu jest organ wykonawczy gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Ponadto,
w art. 39 ust. 2 GospNierU uregulowano postępowanie w przypadku, kiedy drugi przetarg zakończył się wynikiem
negatywnym. Przewiduje się wtedy dwa możliwe rozwiązania. Po pierwsze właściwy organ może przystąpić do
rokowań, po drugie zorganizować kolejne przetargi. Tymczasem regulacja § 4 ust. 2 pkt 2 Załącznika, w tożsamej
sytuacji pomija dopuszczalną prawnie opcję zorganizowania kolejnego przetargu, co stanowi modyfikację normy
ustawowej.
Organ wskazał także, że w § 7 Załącznika Rada Miasta Olsztyna postanowiła, że lokale użytkowe oddawane są
w najem na podstawie pisemnych umów. Umowy te powinny zawierać w szczególności: zasady eksploatacji lokalu,
warunki uiszczania opłat i ich waloryzacji bądź zmiany, zasady rozliczania nakładów wykonywanych za zgodą
wynajmującego, tryb i warunki rozwiązania umowy. Regulacja ta nie znajduje uzasadnienia prawnego w powołanych
w podstawie prawnej uchwały przepisach.
Stanowisko WSA
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Na wstępie odwołał się do norm
konstytucyjnych wskazując, że zaskarżona uchwała należy do aktów prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji
RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich wszystkich zasad
charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede
wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze
mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. Przekazanie spraw
majątkowych do kompetencji rady gminy stanowi wyjątek od zasady z art. 30 ust. 2 pkt 3 SamGminU, że to
wójt gospodaruje mieniem komunalnym. Musi być zatem interpretowany ściśle, co oznacza zakaz
swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygnięcia w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych
z punktu widzenia gospodarki gminy. Do organu wykonawczego gminy należy więc bieżące gospodarowanie
mieniem gminy, natomiast organ stanowiący gminy decyduje w zakresie spraw bezpośrednio przekazanych mu przez
przepisy ustaw.
Rada gminy określając zasady gospodarowania nieruchomościami powinna opracować zbiór podstawowych
reguł postępowania organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do
konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę, reprezentowaną przez jej organ wykonawczy. W przekonaniu
WSA, analizując treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, przyznać należy rację Organowi, iż przepis ten nie upoważnia rady
gminy do wskazywania organowi wykonawczemu gminy konkretnych działań. Uchwała nie da się również pogodzić
z zasadami techniki prawodawczej – powszechnie obowiązujący charakter zawartych w uchwale norm zobowiązuje
do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo
realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących
zawartych w innych aktach normatywnych.





W ocenie WSA § 4 ust. 1 Załącznika został podjęty z istotnym naruszeniem podziału kompetencji pomiędzy organ
stanowiący a organ wykonawczy. Organ stanowiący gminy nie był również władny do decydowania o formie
wskazanego w spornej uchwale przetargu, bo te kompetencje zastrzeżone są dla organu wykonawczego gminy.
Rada Miasta ustalając treść przyszłej umowy, niewątpliwie naruszyła kompetencje Prezydenta Olsztyna jako organu
wykonawczego. W sytuacji, gdy organ wykonawczy gminy zdecyduje o celowości odstąpienia od obowiązku
zachowania przetargowego trybu zawierania umów, co leży w jego wyłącznej kompetencji, wówczas zobowiązany
jest uzyskać zgodę rady. Dalej WSA uznał, że stanowisko Gminy odnośnie dopuszczalności podjęcia generalnej
uchwały o odstąpieniu od przetargowego trybu zawierania umów dzierżawy i najmu na czas oznaczony dłuższy niż 3
lata lub na czas nieoznaczony jest nie do przyjęcia. Doprowadziłby to bowiem w konsekwencji do przeniesienia
uprawnień rady gminy na wójta (burmistrza, prezydenta miasta), czyli na organ wykonawczy, co w świetle
przepisów ustawy o samorządzie gminnym jest niedopuszczalne. Zgody nie można wyrażać w sposób
generalny, abstrakcyjny, na przyszłość i w stosunku do nieskonkretyzowanych przypadków.

Komentarz
Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na
podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że akty prawa miejscowego jako przepisy
powszechnie obowiązujące nie mają charakteru samoistnego. Ich wydawanie łączy się z istnieniem normy
kompetencyjnej, bowiem są stanowione w ścisłym powiązaniu z ustawą. Podstawę prawną ocenianej przez WSA
uchwały stanowił przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a SamGminU, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy
należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu,
dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na
czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Mając na
uwadze przepisy dotyczące jednostek samorządu terytorialnego uznać należy, że do organu wykonawczego
gminy należy bieżące gospodarowanie mieniem gminy, natomiast organ stanowiący gminy decyduje
w zakresie spraw bezpośrednio przekazanych mu przez przepisy ustaw. Dlatego rada gminy nie może
podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż stanowiłoby to, jak słusznie podkreślił Wojewódzki
Sąd Administracyjny, o naruszeniu konstytucyjnej zasady podziału organów jednostek samorządu terytorialnego na
wykonawcze i stanowiące. Rada gminy jest organem, którego wyłączne kompetencje w zakresie gospodarowania
nieruchomościami określone zostały w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a SamGminU. Stanowi on uprawnienie dla rady gminy
do podjęcia uchwały o określonej treści. Przyznana kompetencja nie oznacza jednak nieograniczonej swobody.
Warto również zwrócić uwagę na odwołanie się przez WSA w uzasadnieniu wyroku do zasad techniki prawodawczej,
jak również do wskazania, że regulacja § 7 Załącznika narusza cywilnoprawną zasadę swobody umów, bowiem
kształtowanie postanowień umowy powinno mieć miejsce przy jej zawieraniu, a nie w uchwale organu stanowiącego
gminy.



Wyrok WSA w Olsztynie z 24.8.2021 r., II SA/Ol 394/21