Interes prawny, a interes faktyczny - porównanie
Kategoria: Prawo administracyjne
Tematyka: Wojewódzki Sąd Administracyjny, interes prawny, interes faktyczny, niedopuszczalność odwołania, świadczenie pieniężne, ZSRR, legitymacja procesowa, postępowanie administracyjne
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przypomniał, że interes prawny i interes faktyczny różnią się istotnie. Interes prawny wynika z prawa materialnego i dotyczy konkretnej normy prawnej, podczas gdy interes faktyczny związany jest z bezpośrednim zainteresowaniem sprawą, niepopartym przepisami prawa. Analiza rozstrzygnięcia dotyczyła niedopuszczalności odwołania w kontekście przysługującego świadczenia pieniężnego dla osób zesłanych lub deportowanych przez ZSRR w latach 1936–1956.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, przypomniał, że art. 28 KPA nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego danej osobie przymiotu strony postępowania, a ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego i wskazał, że od tak rozumianego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego przez niego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Postanowienie o niedopuszczalności odwołania Przedmiotem kontroli było postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej: Szef Urzędu), którym stwierdzono niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej przyznania T.L. (dalej: Skarżąca) świadczenia pieniężnego na podstawie ustawy z 14.8.2020 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom zesłanym lub deportowanym przez władze Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich w latach 1936–1956 (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1428, dalej: ŚwiadPieniężneZSRRU). Podstawą ww. rozstrzygnięcia był art. 134 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: KPA) w zw. z art. 144 KPA i w zw. z art. 127 § 3 KPA. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) może nastąpić z przyczyn podmiotowych, wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. Zgodnie z art. 127 § 1 KPA odwołanie służy stronie. Status strony w postępowaniu administracyjnym reguluje w pierwszej kolejności norma ogólna z art. 28 KPA, zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny Wyznacznikiem istnienia legitymacji procesowej jest interes prawny lub obowiązek, które to pojęcia nie zostały zdefiniowane ustawowo. Jak wskazuje się w literaturze i orzecznictwie sądowym, interes prawny odnosi się do etapu konkretyzacji normy prawnej w drodze decyzji administracyjnej, co następuje w toku postępowania administracyjnego, natomiast obowiązek jest efektem dokonanej konkretyzacji. Interes prawny występuje wówczas, gdy strona – w rozumieniu procesowym – może lub powinna, na podstawie obowiązującego prawa, uzyskać konkretną korzyść albo może lub powinna być obarczona powinnością określonego zachowania, jednakże po skonkretyzowaniu tego aktem (lub czynnością) organu administracji publicznej (wyrok NSA z 14.4.2000 r., III SA 1876/99, ). Posiadanie interesu prawnego w konkretnym postępowaniu administracyjnym wymaga, aby interes ten był: osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny i dający się obiektywnie stwierdzić (wyrok NSA z 25.10.2006 r., II GSK 163/06, ). Art. 28 KPA nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego danej osobie przymiotu strony postępowania, a ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Przepisami, które kształtują indywidualne prawa i obowiązki w sprawach dotyczących świadczenia pieniężnego dla osób zesłanych lub deportowanych przez władze ZSRR w latach 1936–1956 jest ŚwiadPieniężneZSRRU. Należy stwierdzić, że podmiotem uprawnionym do uzyskania ww. świadczenia, a tym samym mającym interes prawny w sprawie dotyczącej jego przyznania, jest osoba, która uzyskała na podstawie ustawy z 24.1.1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 517) decyzję Szefa Urzędu potwierdzającą okres przebywania w wyszczególnionych w ŚwiadPieniężneZSRRU więzieniach, zakładach pracy, miejscach niewoli, obozach, posiadała obywatelstwo polskie w chwili zesłania lub deportacji do ZSRR w latach 1939–1956 oraz w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pieniężnego osoby te posiadają obywatelstwo polskie. Jednocześnie ŚwiadPieniężneZSRRU nie zawiera regulacji wskazujących, aby inne osoby były uprawnione do takiego świadczenia, w tym członkowie rodziny osoby deportowanej przez władze ZSRR, ani też nie przyznaje rodzinie odrębnych uprawnień i świadczeń. W konsekwencji, świadczenie przyznawane na podstawie ŚwiadPieniężneZSRRU ma charakter osobisty i należy do uprawnień ściśle związanych z osobą, która została zesłana lub deportowana przez władze ZSRR w latach 1936–1956, a po jej śmierci prawo do ubiegania się o to świadczenie i otrzymanie go nie przechodzi na członków rodziny czy spadkobierców. Świadczenie to ma być rekompensatą za doznane przez konkretną osobę cierpienia, których skutki często są odczuwane także aktualnie. Odnosząc się do twierdzeń skargi, jakoby do ww. świadczenia miały zastosowanie tożsame zasady jak przy świadczeniach emerytalnych i rentowych, które wchodzą w skład spadku po zmarłym i podlegają dziedziczeniu, WSA w Gdańsku wskazał, że twierdzenia te pozbawione są podstaw. Po pierwsze, omawiane świadczenie nie stanowi emerytury, czy renty, jak też stosownego odwołania nie zawarto w ŚwiadPieniężneZSRRU, co wyklucza zastosowanie do nich zasad dziedziczenia związanych z ww. świadczeniami. Ponadto, należy zauważyć, że w odniesieniu do rent i emerytur ustawodawca zawarł jednoznaczne regulacje dotyczące ich losu po śmierci uprawnionego, art. 65 ustawy z 17.12.1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 53) stanowi, że tzw. renta rodzinna przysługuje uprawnionym członkom rodziny osoby, która w chwili śmierci miała ustalone prawo do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy lub spełniała warunki wymagane do uzyskania jednego z tych świadczeń. Ustawa ta określa krąg osób, którym wolno ubiegać się o przejęcie pieniędzy ze świadczenia po zmarłym, a należą do nich m.in.: małżonkowie, dzieci własne, dzieci drugiego małżonka oraz dzieci przysposobione, a także rodzice zmarłego (w tym ojczym, macocha oraz osoby przysposabiające). W związku z tym, wszędzie tam, gdzie ustawodawca chce, aby świadczenia pieniężne (z zakresu ubezpieczeń społecznych czy rekompensacyjne), mimo ich osobistego charakteru podlegały dziedziczeniu przez bliskich uprawnionego, czyni to wyraźnie w przepisach. Skoro zaś w ŚwiadPieniężneZSRRU brak jest takich wskazań, świadczenie dla tzw. Sybiraków należy uznać za niepodlegające dziedziczeniu. Dlatego też żadna inna osoba nie posiada interesu prawnego w sprawie związanej z ww. świadczeniem, a więc nie ma innych podmiotów, którym prawo nadawałoby status strony takiego postępowania i przyznawało związane z tym uprawnienie procesowe do wniesienia odwołania czy wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W tego typu sprawach nie ma zastosowania art. 30 § 4 KPA, który przewiduje, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Rozstrzygnięcie WSA w Gdańsku WSA w Gdańsku wskazał, że bezsporne jest, iż z wnioskiem o przyznanie świadczenia na podstawie ŚwiadPieniężneZSRRU wystąpił Wnioskodawca. Po rozpoznaniu sprawy Szef Urzędu stwierdził, że zaistniały ustawowe przesłanki do przyznania mu świadczenia, o czym orzekł w decyzji z 28.10.2020 r. Jednakże zmarł on 25.10.2020 r. W tej sytuacji zarówno roszczenie o uzyskanie ww. świadczenia, jego wypłatę, jak i procesowe uprawnienia Wnioskodawcy ustały i utraciły podmiotowość, tj. przestał istnieć podmiot, który je posiadał. Ze względu na osobisty charakter świadczenia interes prawny w kontynuowaniu postępowania, w tym we wniesieniu środka odwoławczego nie przeszedł na nikogo innego, nawet na ewentualnych spadkobierców. Dlatego też – zdaniem WSA w Gdańsku – należy zgodzić się z ustaleniami Szefa Urzędu, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożony przez małżonkę Wnioskodawcy został wniesiony przez osobę nieposiadającą legitymacji do dokonania tej czynności, co stanowi przesłankę stwierdzenia niedopuszczalności tego środka odwoławczego na podstawie art. 134 KPA. Wydanie ww. rozstrzygnięcia z przyczyn o charakterze podmiotowym może bowiem nastąpić, gdy po stronie podmiotu dokonującego czynności procesowej brak legitymacji odwoławczej ma charakter oczywisty i wynika z samego odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). W niniejszej sprawie oczywistość ta wynikała z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (wyjaśnienie, że wnosi go małżonka Wnioskodawcy – uprawnionego) i dołączonych do niego dokumentów (akt zgonu Wnioskodawcy). Zaznaczyć przy tym trzeba, że choć Skarżąca mogła mieć interes faktyczny w niniejszej sprawie, jako małżonka osoby, której przyznano świadczenie w wysokości 15.000 zł, a którego wypłata z pewnością wpłynęłaby na domowy budżet, jednakże tego rodzaju interes nie daje żadnych uprawnień w postępowaniu administracyjnym dotyczących kształtowania jego przebiegu. Z uwagi na powyższe WSA w Gdańsku uznał, że postanowienie Szefa Urzędu jest zgodne z prawem i oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty skargi. W tej sytuacji skarga zasługuje na oddalenie, na podstawie art. 151 PostAdmU. Komentarz W analizowanym rozstrzygnięciu WSA w Gdańsku zaprezentował pogląd na temat istotnych z procesowego punktu widzenia kwestii, jakimi są interes prawny i interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym. WSA w Gdańsku podkreślił konieczność wyraźnego rozróżnienia tych dwóch konstrukcji i wskazał, że interes prawny oraz interes faktyczny mogą ale nie muszą przysługiwać jednemu podmiotowi (osobie prawnej lub fizycznej). WSA w Gdańsku przypomniał, że jedynie posiadanie interesu prawnego pozwala na występowanie w sprawie w charakterze strony, a tym samym korzystanie z praw jej przysługujących. Natomiast interes faktyczny, choć z praktycznego punktu widzenia może mieć duże znaczenie, nie powoduje przyznania jakichkolwiek uprawnień na gruncie procedury administracyjnej. Wyrok WSA w Gdańsku z 11.5.2021 r., II SA/Gd 39/21,
Wyrok WSA w Gdańsku z 11.5.2021 r. II SA/Gd 39/21 podkreślił istotę rozróżnienia między interesem prawnym a faktycznym w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny jest kluczowy dla legitymacji procesowej i możliwości korzystania z uprawnień procesowych. Interes faktyczny, choć istotny praktycznie, nie daje podstaw do występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego.